چالش‌ نظام بیمه‌های اجتماعی در ایران/ برنامه ششم درباره صندوق‌های بازنشستگی چه می‌گوید؟

به گزارش تجارت‌نیوز ، وضعیت صندوق‌های بازنشستگی یکی از چالش‌های مهم کنونی اقتصاد ایران محسوب می‌شود که با روندی که پیش می‌رود، در آینده نه چندان دور می‌تواند به یک بحران تمام‌عیار تبدیل شود. شاید از مهم‌ترین عوامل ایجاد وضعیت کنونی صندوق‌های بازنشستگی، برنامه‌ریزی آشفته و مهم‌تر از آن، انحراف در اجرای برنامه‌هاست که نمود آن را می‌توان در برنامه ششم توسعه شاهد بود. به طوری که مشخص نبودن مرز سیاست‌های حمایتی و سیاست‌های بیمه‌ای، امتیازات خاصی را در برنامه ششم توسعه ایجاد کرده و ساختار برنامه را از اصول اساسی بیمه‌های اجتماعی دور کرده است.

در این راستا مرکز پژوهش‌های مجلس با انتشار گزارش مفصلی به جایگاه صندوق‌های بازنشستگی در برنامه ششم توسعه پرداخته و عملکرد این برنامه را برای رسیدن به اهداف خود بررسی کرده است.

چرا صندوق‌های بازنشستگی مهم هستند؟

صندوق‌های بازنشستگی، نهادهای اجتماعی بین‌نسلی هستند که با جمع‌آوری اجباری پس‌اندازهای خرد به‌عنوان حق بیمه بازنشستگی و مدیریت این وجوه، نیازهای افراد در دوره بازنشستگی و ازکارافتادگی را فراهم می‌کنند.

صندوق‌های بازنشستگی جدا از بحث اجتماعی، از دو طریق بر مولفه‌های اقتصادی اثرگذار هستند. اول آنکه این صندوق‌ها، نهادهای سرمایه‌گذاری هستند که پس‌اندازهای خرد را به بخش سرمایه‌گذاری هدایت کرده و نسبت به تأمین منابع مالی مورد نیاز برای تداوم و توسعه عملیات بنگاه‌های اقتصادی و پروژه‌های زیرساختی اقدام می‌کنند. به این ترتیب، این موضوع از طریق افزایش بهره‌وری کار و سرمایه منجر به رشد اقتصادی کشور می‌شود.

به علاوه، صندوق‌های بازنشستگی می‌توانند نگاه تک‌بعدی به توسعه را به نگاهی چندبعدی تبدیل کرده و بخشی از فرآیند توسعه پایدار باشند که به جایگاه و نقش انسان در روندهای توسعه توجه می‌کنند.

تاریخچه نظام تامین اجتماعی از دیدگاه برنامه‌های توسعه

برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب و توسعه پس از انقلاب همواره یکی از اصلی‌ترین اسنادی بوده که خط مشی تصمیم‌گیری در بخش‌های گوناگون را تعیین کرده‌اند. اولین برنامه عمرانی در سال 1327 تدوین شد با این وجود، نظام بیمه اجتماعی جایی در این برنامه نداشت. برنامه‌های عمرانی دوم و سوم قبل از انقلاب نیز خالی از مسائل مربوط به بیمه‌های اجتماعی بود. تا اینکه در برنامه چهارم برای نخستین بار فصل رفاه اجتماعی در برنامه گنجانده و این موضوع در برنامه پنجم نیز تکرار شد.

در برنامه نخست بعد از انقلاب، صرفا به تعیین اهداف کلی برای گسترش پوشش بیمه‌ها و اصلاح سازوکارها در نظر گرفته شد و در برنامه دوم توسعه نیز ایجاد نظام جامع تأمین اجتماعی مطرح شد که البته تاکنون محقق نشده است.

در برنامه سوم توسعه که در سال 1379 اجرا شد، حوزه تامین اجتماعی برای اولین‌بار در قالب فصلی مستقلی با عنوان «نظام تأمین اجتماعی و یارانه‌ها» مطرح شد و تلاش برای برقراری نظام جامع رفاه تأمین اجتماعی و پرداختن به سیاست های حمایتی، راهبرد غالب این برنامه بود.

برنامه چهارم دارای منسجم‌ترین و کامل‌ترین نگاه به مبحث رفاه و تامین اجتماعی در میان همه برنامه‌های پیشین بود و در این برنامه توسعه سلامت، امنیت انسانی و عدالت اجتماعی و موضوعاتی مثل امنیت غذایی، آسیب‌های اجتماعی، اصلاح نظام مالیاتی جهت کاهش فقر و حقوق کار به‌طور مفصلی مورد توجه قرار گرفت.

محورهای اصلی بیمه اجتماعی در برنامه پنجم توسعه نیز شامل مقوله کار شایسته، شاخص‌های توسعه انسانی، نظام چندلایه بیمه‌ای، پوشش بیمه فراگیر و کارآمد، گسترش کمی و کیفی نظام تأمین اجتماعی و خدمات بیمه درمانی بود.

جایگاه نظام بیمه‌های اجتماعی در برنامه ششم توسعه

جدی‌تر شدن چالش‌های موجود در نظام بیمه‌های اجتماعی کشور باعث شد که در برنامه ششم توسعه، 20 بند در قالب 14 ماده به این موضوع پرداخته شود که بیش از همه برنامه‌های پیش از آن به شمار می‌رفت. البته همین تعدد بندها یکی از دلایل بروز تعارض در میان بند‌های برنامه توسعه ششم بود.

اصلی‌ترین رویکرد در برنامه‌ریزی بیمه‌های اجتماعی در برنامه ششم توسعه، رویکرد حمایتی بوده و همین موضوع باعث شده که در 12 بند از 20 بند در حوزه اجتماعی به موضوع گروه‌های خاص بپردازد. با این وجود، اجرای سیاست‌های حمایتی در قالب بیمه‌های اجتماعی، مسئولیت بسیاری را بر صندوق‌های بازنشستگی تحمیل کرد.

از سویی دیگر، اجرای برنامه‌های حمایتی از طریق بیمه‌های اجتماعی، سیاست‌گذاری برای رسیدن به اهداف برنامه را با مشکل مواجه کرده است. بنابراین می‌توان گفت که این نوع برنامه‌ریزی نوعی پارادوکس بوده که از یک سو تصمیم‌گیران برای استقلال صندوق‌ها از بودجه عمومی، تأمین اجتماعی چندلایه و تأدیه بدهی دولت در جهت پایداری صندوق‌های بازنشستگی را برنامه‌ریزی می‌کند و از سوی دیگر پرداخت یارانه و اعطای امتیازات بیمه‌ای فراوان به گروه‌های خاص را بر عهده صندوق بازنشستگی قرار داده که تشدیدکننده شرایط ناپایداری در صندوق‌های بازنشستگی است.

ترمیم مستمری و حقوق بازنشستگان در برنامه ششم

یکی از مهم‌ترین مولفه‌های تامین اجتماعی، کفایت مزایا و مستمری در دوران بازنشستگی است که به صورت مستقیم و غیرمستقیم بر سایر مؤلفه‌های تأمین اجتماعی اثر می‌گذارد. در یک اقتصاد تورمی مثل ایران، افزایش قیمت‌ها، کفایت مستمری را تهدید می‌کند و از همین روی، سیاست‌گذار باید با ابزارهای در اختیار خود، از بازنشستگان در برابر تورم حفاظت کند.

یکی از این ابزارها همسان‌سازی و یا متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری است. دولت طی سال‌های 1397 تا 1399 معادل 18 هزار میلیارد تومان منابع به منظور متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان کشوری و لشگری اختصاص داد و در نتیجه، دریافتی این دو گروه در این دوره زمانی 86 درصد افزایش یافت. در سال 1400 نیز مستمری بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری و لشگری 25 درصد افزایش پیدا کرد.

با این وجود، تامین مالی این افزایش مستمری‌ها از طریق منابع ناپایدار دولتی باعث شد که ناترازی مالی این دو صندوق و وابستگی آنها به بودجه عمومی افزایش یابد.

متناسب‌سازی مستمری شامل بازنشستگان تأمین اجتماعی نیز بود اما سازوکار متفاوتی داشت و بر اساس ضریبی از نسبت مستمری در زمان برقراری و حداقل مستمری قرار گرفت. به طوری که در طی سال‌های برنامه، مستمری بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی به طور متوسط سالیانه 24.5 درصد افزایش یافت. بار مالی این موضوع نیز بیش از 167 هزار میلیارد تومان بوده است که اگرچه تامین آن از نظر قانونی مشکلی نداشته اما هزینه‌های پایداری را به این سازمان تحمیل کرده که می‌تواند در آینده برای بیمه‌پردازان فعلی مشکل‌ساز باشد.

سال‌های مبنای برقراری مستمری و تعمیق کسری صندوق‌ها

یکی دیگر از چالش‌های اساسی نظام تامین اجتماعی ایران، سال‌های مبنای برقراری مستمری است. طبق قانون برنامه ششم توسعه، مبنای محاسبه حقوق بازنشستگی براساس حقوق دریافتی در دو سال پایانی خدمت است که مشکلاتی را ایجاد کرده. اول آنکه شاغلان در سال‌های اول خدمت حساسیتی نسبت به میزان حق بیمه پرداختی توسط کارفرمایان ندارند و همین موضوع باعث می‌شود که مبلغ ورودی به منابع صندوق کوچک شود.

همچنین افزایش ناگهانی حقوق در دو سال آخر خدمت، تعهد پرداخت مستمری بالا را برای صندوق ایجادکرده و خروجی آن را افزایش می‌دهد. به این ترتیب این موضوع به کسری‌ها در صندوق‌های بازنشستگی دامن زده است.

بی‌عدالتی؛ نتیجه برنامه ششم توسعه در حوزه تامین اجتماعی

جمع‌بندی کلی عملکرد برنامه ششم توسعه در زمینه صندوق‌های بازنشستگی حاکی از آن است که با وجود وضعیت بحرانی این صندوق‌ها، در این برنامه اقدام مؤثری در راستای پایداری آنها صورت نگرفته است. چراکه احکام این برنامه صرفا شامل امتیازات و معافیت‌هایی در احراز شرایط بازنشستگی، نقل و انتقال سوابق بیمه‌ای و نحوه محاسبه مستمری بوده و تلاشی در جهت پایداری و اصلاحات در نظام بازنشستگی صورت نگرفته است.

به این ترتیب، بندهای این برنامه، علاوه بر اینکه مصارف صندوق‌ها و بدهی دولت به آنها را افزایش می‌دهد، به دلیل اینکه با پایان سال اجرای قانون، ادامه روند اجرا را با ابهام و اعتراض افراد مواجه می‌کند، موجب بروز بی‌عدالتی و اعتراض خواهد شد.