آیا سیاستگذاری اقتصادی همان توزیع رانت در میان گروه‌‌‌های سیاسی است؟
پرسش روز:
چرا در ذهنیت شهروندان ایرانی، سیاستگذاری اقتصادی با توزیع رانت در میان گروه‌‌‌های سیاسی یکسان انگاشته می‌شود؟
پاسخ کارشناس:
سیاست و انگیزه دو امر جدانشدنی از یکدیگر هستند. از آنجا که هر سیاستگذاری بر مطلوبیت (اقتصادی یا غیراقتصادی) شهروندان اثرگذار خواهد بود، افراد همواره انگیزه دارند تا از مسیر سازمان‌‌‌دهی ذی‌نفعان و کنش جمعی، فشار بیشتری بر تصمیم‌‌‌سازان وارد کرده و خروجی فرآیندهای سیاسی را تا حد امکان با ترجیحات خویش هم‌‌‌راستا کنند. از این منظر، شکل‌‌‌گیری «گروه‌‌‌های ذی‌نفع» به‌عنوان جزئی جدایی‌‌‌ناپذیر از نظام‌‌‌های سیاسی گوناگون (دموکراتیک، اقتدارگرا و تمامیت‌‌‌خواه)، پیامد طبیعی انگیزه برای اثرگذاری بر فرآیند تصمیم‌‌‌سازی سیاسی از کانال کنش جمعی است.
این یادداشت در پی آن است تا با بازتعریف کارکردهای گروه‌‌‌های ذی‌نفع و تبیین مکانیزم‌‌‌های تعیین‌‌‌کننده بده‌بستان‌‌‌های میان این گروه‌‌‌ها و سیاستمداران در قدرت در نظام‌‌‌های دموکراتیک و غیردموکراتیک، به عنوان دو مبنای مقایسه‌‌‌ای، پاسخی برای برخی پرسش‌‌‌های مرتبط با بن‌‌‌بست اقتصادی-سیاسی موجود در کشورمان فراهم آورد: چرا در ذهنیت شهروندان ایرانی، سیاستگذاری اقتصادی با توزیع رانت در میان گروه‌‌‌های سیاسی یکسان انگاشته می‌شود؟ چرا اقتصاددانان از گروه‌‌‌های ذی‌نفع به‌عنوان مهم‌‌‌ترین مانع پیشبرد سیاست‌‌‌های اصلاحی حکمرانی یاد می‌کنند؟ چرا متخصصان و دانشگاهیان در اقناع حاکمیت نسبت به عدم‌پذیرش گزاره‌‌‌های شبه‌‌‌علمی عرضه‌شده توسط گروه‌‌‌های فکری خاص ناموفق هستند؟ چرا به‌رغم آنکه حل یا دست‌‌‌کم، تخفیف بحران‌های اجتماعی و اقتصادی کشور با تصمیم‌‌‌های مشخص سیاسی گره خورده است، همچنان در برابر هرگونه تصمیم‌‌‌سازی موثر و کارآمد مقاومت می‌شود؟
«گروه ذی‌نفع» که با عناوینی مانند گروه بهره‌‌‌ور، گروه هواداری و گروه فشار نیز از آن یاد می‌شود، عبارت است از انجمنی سازمان‌‌‌دهی‌شده از افراد یا سازمان‌ها بر مبنای یک یا چند انگیزه مشترک که به شکل رسمی یا غیررسمی برای اثرگذاری بر سیاستگذاری عمومی در جهت ترجیحات خویش فعالیت می‌کنند. همه گروه‌‌‌های ذی‌نفع در خواست اثرگذاری بر سیاستگذاری به‌منظور برآورده شدن منافع اقتصادی یا دغدغه‌‌‌های غیراقتصادی خود مشترک هستند. به‌‌‌طور خاص، هدف‌‌‌گذاری یک گروه ذی‌نفع می‌‌‌تواند منفعت اعضای گروه یا بخشی از جامعه (همانند یارانه‌‌‌های صنعتی یا کشاورزی) یا برآورده شدن یک خواست عمومی‌‌‌تر (همانند بهبود شرایط زیست محیطی) را شامل شود.
در عین حال، گرچه عنوان گروه‌‌‌های ذی‌نفع به‌‌‌طور معمول منفعت اقتصادی افراد یا بنگاه‌‌‌ها را به ذهن متبادر می‌‌‌سازد، اما براساس تعریف وسیع ارائه‌شده، این گروه‌‌‌ها می‌‌‌توانند به اجرا درآمدن یک انگاره ذهنی را پیگیری کنند. از این منظر، گروه‌‌‌های اثرگذار اجتماعی یا سیاسی غیررسمی -همانند گروه‌‌‌های مذهبی، نخبگان تخصصی و سیاسی در اندیشکده‌‌‌ها و نظایر آن- را نیز می‌‌‌توان، به شرط سازمان‌‌‌دهی نسبی و پیگیری یک دستورکار مشخص، ذیل عنوان گروه‌‌‌های ذی‌نفع طبقه‌‌‌بندی کرد. در نهایت، گروه‌‌‌های ذی‌نفع می‌‌‌توانند منافع یک یا چند سازمان دولتی در درون نظام بوروکراتیک را نمایندگی کنند.
به هر حال، انگیزه مشترک یک گروه ذی‌نفع رسمی یا غیررسمی هرچه باشد، اعضای این گروه تلاش خواهند کرد تا با ایجاد فشار بر سیاستگذاران -از کانال‌‌‌های فراهم آوردن اطلاعات، لابی‌‌‌گری، تامین مالی هزینه‌‌‌های انتخاباتی، اعطای امتیازات اقتصادی، اجتماعی یا سیاسی و نظایر آن- خروجی‌‌‌های تصمیم‌‌‌سازی‌‌‌های سیاسی را با ترجیحات خویش هم‌‌‌راستا کنند. بر همین اساس، تئوری گروه‌‌‌های ذی‌نفع در نظریه انتخاب عمومی بر مبنای این شهود کلی صورت‌‌‌بندی می‌شود که چنانچه یک گروه ذی‌نفع موفق شود به خروجی تصمیم‌‌‌سازی سیاسی در جهت رفع دغدغه‌‌‌های خویش شکل دهد، آنگاه این خروجی به منزله یک کالای عمومی عمل خواهد کرد که بهره‌‌‌وران، فارغ از عضویت در این گروه، از مزایای آن منتفع می‌‌‌شوند (سواری مجانی). این شهود، خود دلالتی مهم را در زمینه گروه‌‌‌های ذی‌نفع به‌دنبال دارد: هرچه تعداد منتفع‌شوندگان بیشتر باشد، شکل‌‌‌گیری گروه‌‌‌های ذی‌نفع دشوارتر است. به‌‌‌طور خاص، سازمان‌‌‌دهی موثر گروه‌‌‌های ذی‌نفعی که خواست‌‌‌های تعداد زیادی از افراد را نمایندگی می‌کنند، حتما نیازمند استقرار یک نظام انگیزشی گزینشی برای مهار کردن سواری مجانی خواهد بود.
در نگاه کلی، محوری‌‌‌ترین کارکرد گروه‌‌‌های ذی‌نفع در یک نظام دموکراتیک را می‌‌‌توان در نقش آنها در فراهم‌‌‌آوردن اطلاعات خلاصه کرد. تصمیم‌‌‌سازی‌‌‌های سیاسی ناظر بر طیف وسیعی از موضوعات تخصصی اقتصادی، اجتماعی و سیاست داخلی و خارجی هستند که هیچ سیاستمداری قادر به اشراف بر همه آنها نخواهد بود. از این منظر، گروه‌‌‌های ذی‌نفع می‌‌‌توانند با گردآوری و عرضه آمار و اطلاعات تخصصی به تصمیم‌‌‌سازی بهینه‌‌‌تر سیاستمداران و در نتیجه، بهبود فرآیند سیاستگذاری منجر شوند. در عین حال، گروه‌‌‌های ذی‌نفع می‌‌‌توانند با تامین مالی تبلیغات انتخاباتی نامزدهای هم‌‌‌راستا با خود، به شناخت بهتر شهروندان از مواضع و دستورکارهای سیاستمداران یاری رسانند. به هر حال، کارکرد اخیر گروه‌‌‌های ذی‌نفع حاوی سویه‌‌‌ای منفی نیز هست: گروه‌‌‌های ذی‌نفع تلاش می‌کنند منابع مالی را با خروجی سیاستگذاری مبادله کنند.
بدیهی است در این فرآیند، گروه‌‌‌های ذی‌نفعی که نماینده منافع شرکت‌ها و بنگاه‌‌‌های بزرگ صنعتی و مالی هستند (به‌‌‌دلیل محدود بودن تعداد ذی‌نفعان) از سازمان‌‌‌دهی موثرتر و (به‌‌‌دلیل دسترسی به منابع) از امکانات گسترده‌‌‌تری برای اثرگذاری بر سیاستمداران برخوردار خواهند بود. پس چرا سیاستگذاری در دموکراسی‌‌‌های پیشرفته یک‌‌‌سره به سیاست‌‌‌هایی با ذی‌نفعانی خاص (غیرهم‌‌‌راستا با خواست عمومی) بدل نمی‌شود؟ پاسخ را باید در قاعده حاکم بر بازی دموکراسی، یعنی تصمیم‌‌‌سازی بر مبنای مراجعه به آرای عمومی، جست‌وجو کرد. برای تقریب به ذهن، سیاستمداری را در نظر بگیرید که از یک سیاست صنعتی به نفع بنگاه‌‌‌هایی خاص اما همراه با مخاطرات جدی زیست‌محیطی حمایت می‌کند. در یک نظام دموکراتیک، این سیاستمدار همواره با ریسک مجازات توسط رأی‌‌‌دهندگان مواجه خواهد بود.
این بده‌بستان نمی‌‌‌تواند به‌‌‌طور کامل تضمین‌‌‌کننده بهینگی سیاستگذاری در یک نظام دموکراتیک باشد؛ اما به هر حال، مفهوم «اقناع» عمومی مستتر در یک ساختار متکثر و فراگیر نمایندگی سیاسی و مبتنی بر آرای عمومی -یعنی ساختاری که در آن نمایندگان ترجیحات ناهمگون شهروندان از امکان حضور در فضای سیاسی برخوردار بوده و قاعده «هر فرد، یک رأی» بر بازی سیاست حاکم باشد- برآورده شدن نسبی خواست عمومی را نتیجه می‌دهد.
در نقطه مقابل، یک نظام غیردموکراتیک بر مبنای «دستور» و نه «اقناع» سامان می‌‌‌یابد. در تعریف کلی، یک نظام اقتدارگرا را می‌‌‌توان با سه‌مشخصه شناسایی کرد. اول، تکثرگرایی سیاسی پایین به معنای وضعیتی که در آن گروه‌‌‌های ذی‌نفع، گره‌‌‌خورده و وابسته به حاکمیت هستند. این وضعیت در نقطه مقابل تکثرگرایی ذاتی نظام‌‌‌های دموکراتیک قرار دارد که در آن گروه‌‌‌های ذی‌نفع مستقل تلاش می‌کنند با اقناع عمومی، آرای رأی‌‌‌دهندگان را به سمت سیاستمداران هم‌‌‌راستا با خود سوق دهند.
دوم، بسیج موضوعی محدود که به وضعیتی اشاره دارد که در آن شهروندان نه به‌عنوان مشارکت‌‌‌کنندگان در نظام سیاسی، بلکه به مثابه ابزار تجهیز سیاسی در نظر گرفته می‌‌‌شوند. به بیان دقیق‌‌‌تر، شهروندان در نگاه حکمرانان یک نظام اقتدارگرا، توده‌‌‌ای هستند که با بسیج گاه به گاه، حمایت خود را از نگرش‌‌‌ها و تصمیمات آنان به نمایش می‌‌‌گذارند. این در حالی است که شهروندان در یک نظام دموکراتیک، مجموعه‌‌‌ای از افراد با ترجیحات ناهمگن هستند که می‌‌‌توانند بر مبنای انتخاب فردی به مشارکت در سیاست اقدام کنند. سوم، حکمرانی پاترومونیال که به‌عنوان شیوه‌‌‌ای از حکمرانی تعریف می‌شود که در آن حکمرانان، امتیازهای اقتصادی و غیراقتصادی را تنها به بخشی از نخبگان اجتماعی، اقتصادی و سیاسی که در جهت تایید تسلط ایشان گام برمی‌‌‌دارند، اعطا می‌کنند. بر همین منوال، نخبگان دریافت‌‌‌کننده امتیازها، خود، در جایگاه توزیع‌کنندگان رانت در میان شهروندان حامی حکمرانان قرار می‌‌‌گیرند و این زنجیره تا فرودستان جامعه امتداد می‌‌‌یابد.
این شیوه حکمرانی در نقطه مقابل تفوق حکمرانی قانون در یک نظام دموکراتیک قرار دارد که در آن سیاستمدار در قدرت نمی‌‌‌تواند، با تخطی از چارچوب قانونی، امتیاز یا منفعت خاصی را به خود یا حامیان خود اختصاص دهد. از این منظر، گسترش فساد و سیستماتیک شدن آن میوه درخت حکمرانی پاترومونیال است.
باید خاطرنشان کرد که مشخصه‌‌‌های سه‌‌‌گانه ذکرشده لزوما ناظر بر دیکتاتوری فردی یا نظام تک‌حزبی نیست، بلکه وضعیتی را توصیف می‌کند که در آن ذی‌نفعان محدود وضعیت موجود، بقای ساختار سیاسی را به بهای بن‌‌‌بست سیاسی جامعه تداوم می‌‌‌بخشند. اینجاست که دلالت مرتبط با کنش جمعی در گروه‌‌‌های ذی‌نفع می‌‌‌تواند برای تبیین چرایی اتکای نظام‌‌‌های غیردموکراتیک به یک انگاره یا آرمان به کار آید: حتی در صورت محدود بودن ذی‌نفعان یک نظام غیردموکراتیک به اقلیتی حداقلی، سازمان‌‌‌دهی موثر این افراد ذیل یک گروه به‌‌‌طور نسبی منسجم، با چالش جدی مواجه خواهد بود. از این منظر، یک انگاره، آرمان یا ایدئولوژی محوری می‌‌‌تواند سنجه‌‌‌ای برای اعمال یک نظام انگیزشی گزینشی فراهم آورد و سازمان‌‌‌دهی ذی‌نفعان ذیل یک‌ساختار غیردموکراتیک را تسهیل کند.
در این معنا، عدم‌اعتقاد واقعی ذی‌نفعان به این انگاره، آرمان یا ایدئولوژی محوری و نیز تهی شدن آن از ارزش‌‌‌های هنجاری، کارکرد اثباتی آن را تحت‌تاثیر قرار نمی‌‌‌دهد. در نهایت، محوریت یک انگاره، آرمان یا ایدئولوژی می‌‌‌تواند به «بسته شدن» فضا بر روی انگاره‌‌‌های نو منجر شده و با سایه افکندن بر تمامیت زندگی ملت و کلیت سیاست‌‌‌های دولت، به زوال سیاسی و اقتصادی (به عنوان نقطه مقابل توسعه سیاسی و اقتصادی) منجر شود.
دوگانه توسعه اقتصادی و سیاسی و تقدم و تاخر آنها یکی از موضوعات پرکشش در فضای فکری دهه ۷۰ کشورمان بوده است. اهمیت این موضوع در ظرف زمانی از آنجا ناشی می‌‌‌شد که در نیمه دوم دهه ۷۰ شمسی، کشورمان پس از پشت سر گذاشتن یک انقلاب، یک جنگ طولانی‌‌‌مدت و نیز دوره بازسازی ناگزیر پس از آن، در ابتدای مسیری قرار گرفته بود که باید تکلیف خود را با اولویت‌‌‌های جهت‌‌‌گیری‌‌‌های آتی مشخص می‌‌کرد. از این منظر، دوم خرداد ۱۳۷۶ و دستورکار آن، پیامد طبیعی شکل‌‌‌گیری و گسترش طبقه متوسط، یعنی بخشی از جامعه که به‌‌‌طور معمول خواست «باز شدن» فضای اجتماعی و سیاسی را نمایندگی می‌کنند، بوده است. به طور مشابه، پیروزی حسن روحانی در ۲۴ خرداد ۱۳۹۲ را باید به عنوان پیامدی از خواست عمومی برای «باز شدن» قفل سیاست خارجی و متعاقبا، بهبود شرایط اقتصادی در نظر گرفت.
در هر دو مورد، برداشت شهروندان از شکست دولت‌‌‌ها در پیشبرد دستورکار آنها، امتناع کلی از پاسخگویی به خواست عمومی بوده است. در تئوری‌‌‌های علوم سیاسی، نقطه آغازین زوال سیاسی آنجا در نظر گرفته می‌شود که نهادهای سیاسی متصلب با سرعتی بسیار کمتر از دگردیسی‌‌‌های اجتماعی تغییر می‌کنند. بر همین منوال، لحظه‌‌‌ای ناگزیر فرامی‌رسد که در آن «هر آنچه [زمانی] سخت و استوار [بوده] است، دود می‌شود و به هوا می‌رود». تلاش برای تحکیم رویکرد یک‌‌‌دست سیاسی و بی‌‌‌توجهی به هر نوع خواست تغییرات اجتماعی، پاسخی بسیار بد به بن‌‌‌بست اقتصادی-سیاسی کنونی است.
منبع: دنیای اقتصاد
نظرات