سیاستگذاری در بخش زمین، مسکن، ساختمان و شهرها باید از حالت جزیرهای خارج شود
وضع موجود سیاستگذاری در بخش مسکن و ساختمان، زمین و شهرها شبیه آن است که فرمان یک خودرو همزمان تحت کنترل 5 راننده باشد؛ در این حال «حرکت در مسیر درست منتهی به مقصد مشخص» تقریبا محال است. تصمیمات جزیرهای برای این حوزه آسیب هایی را به همراه داشته است.
آیا وزیر راه و شهرسازی به ایراد مغفول دولت‌‌ها در سیاستگذاری مسکن آگاه است؛ احکام سرپرستی معاونان و مدیران چه فرصتی برای اصلاحات درونی متولی بخش مسکن فراهم آورده است؟
پنج معاونت، شرکت و سازمان در یک وزارتخانه برای حوزههای به‌هم پیوسته و غیرقابل تفکیک «زمین، مسکن و شهرسازی» تصمیم‌گیری می‌کنند. برآیند این مدل سیاستگذاری جزیرهای طی دو دهه گذشته، «تقابل پنهان» دستگاههای به ظاهر «هماهنگ با هم» برای تخصیص منابع بوده که سه آسیب به بخش مسکن وارد کرده است؛ یک شرکت دولتی به دنبال «وام و زمین برای توسعه منفصل شهرها» و دیگری، در تلاش برای رفع فرسودگی درون شهرها. عزل و نصبها در وزارتخانه متولی این بخش فرصتی است برای «ادغام این جزایر» به معنای «سیاستگذاری برای حل مساله مشترک».
تصمیم‌گیری برای حوزههای غیرقابل تفکیک و به شدت برهم اثرگذار «زمین، مسکن و شهرها»، توسط 5 جزیره مستقر در یک وزارتخانه صورت می‌گیرد؛ این مدل سه آسیب به نظام سیاستگذاری بخش مسکن و ساختمان وارد کرده و امروز که «روند عزل و نصبها» در این دستگاه بزرگ دولتی جریان دارد، فرصت طلایی برای رفع دائمی تهدید «تصمیمات جزیرهای» به وجود آمده است. مجموعه‌‌ای از معاونت‌‌ها، سازمان‌ها و شرکت‌ها در وزارت راه و شهرسازی برای «نحوه توسعه فیزیکی شهرها، چگونگی تخصیص زمین دولتی به پروژه‌‌های انبوه مسکن‌‌سازی و همچنین تنظیم بازار مسکن (ثبات‌‌بخشی به قیمت خانه و اجاره‌‌بها)» تصمیم‌گیری می‌کنند؛ اما به‌رغم آنکه این مجموعه‌‌های دولتی «ظاهر هماهنگی هم با یکدیگر دارند»، مثل «جزیره» عمل می‌کنند به‌طوری که برآیند تصمیمات و اقدامات دست‌‌کم دو دهه گذشته آنها «خنثی‌‌سازی اندک برنامه‌‌های درست» بوده است.
جزایر سیاستگذاری مسکن
ساختار مشکل‌‌دار وزارتخانه متولی بخش مسکن و ساختمان شامل یک معاونت برای «هدایت شهرداران در مسیر مطلوب شهرها و شهروندان با هدف تصویب طرح‌‌های بالادست برای چگونگی صدور مجوز ساختوساز در هر شهر»، یک معاونت برای «تنظیم بازار مسکن با هدف تسهیل دسترسی خانه‌‌اولی‌‌ها به خانه اول، تسهیل سرمایه‌گذاری ساختمانی، تضمین کیفیت ساختمان‌‌ها برای ایمنی و آسایش بهره‌‌برداران و همچنین آرام‌‌سازی قیمت مسکن و اجاره‌‌بها»، یک شرکت دولتی برای «توسعه شهرهای اقماری کلان‌شهرها با هدف انتقال سرریز جمعیت از مرکز به حومه»، یک شرکت دولتی نیز برای «مانع‌‌برداری و بن‌‌بست‌‌زدایی از مسیر نوسازی هسته فرسوده شهرها» و در نهایت یک سازمان برای «تخصیص زمین در مقیاس بالا برای تامین مسکن» است.
اشکال از آنجا نشات می‌گیرد که بین این 5 دستگاه تقریبا «ارتباط معنادار فکری و عملیاتی» وجود ندارد. اشکال به این صورت است که اولا «ماهیت این دستگاه‌‌ها به صورت بالقوه در امتداد هم قرار ندارد» به این معنا که مثلا شرکت عمران شهرهای جدید قصد توسعه منفصل شهرها را دارد اما شرکت بازآفرینی شهری به دنبال توسعه درون شهرهاست و دوما چون «صورت مساله مشترک و حتی چندبعدی» برای همه آنها تعریف نشده است، در نتیجه هر کدام‌‌شان مثل جزیره عمل می‌کنند و عمدتا «دغدغه‌‌های درون جزایر خودشان» را مستقل از «واقعیت بخش مسکن و ساختمان» پیش می‌‌برند.
جزایر دقیقا چه کار می‌کنند؟
کارنامه غیرقابل دفاع معاونت شهرسازی در «تصویب طرح‌‌های جامع و تفصیلی شهرها» نشان می‌دهد، ضوابط بالادستی که توسط این معاونت برای «قواعد ساختوساز و اداره شهرها توسط شهرداران» در همه سال‌های دور و گذشته تاکنون تهیه و تصویب شده است، عملا «ضمانت اجرایی» نداشته است و ساختمان‌‌سازها و فعالان ساختمانی به‌ویژه در تهران و کلان‌شهرها بیشتر با «ساز شهرداری‌‌ها» حرکت کرده‌‌اند تا «نت این معاونت». نمونه صریح و غیرقابل کتمان این اشکال، «دورزدن طرح تفصیلی تهران» از ابتدای دهه 90 تاکنون و مشکلات ناشی از این مدل اداره شهرها در بازار زمین و مسکن و کیفیت زندگی در پایتخت است.
شهرداری‌‌ها در عمل به وزارت کشور پاسخگو هستند و به همین خاطر، قواعد ساختوساز مصوب در آن معاونت، جدی گرفته نمی‌شود یا مدام نقض می‌شود. طرح‌‌های جامع و تفصیلی شهرها یک اشکال دیگر هم دارد و آن، «ناسازگاری قواعد تعریف‌شده برای ساخت‌وسازهای مسکونی با متغیرهای اقتصاد زمین و مسکن» است. در دو نمونه بسیار حاد که تاوان «جزیرهای عمل کردن» در نظام سیاستگذاری مسکن است، می‌توان به موضوع «تامین کامل پارکینگ به‌رغم محدودیت قطعه زمین محل ساخت» و «حداقل مساحت ساخت آپارتمان» اشاره کرد. طبق تجربه‌‌هایی که در کشورهای مختلف برای موضوع «ساخت و عرضه مسکن» در مناطق شهری محل سکونت کم‌‌درآمدها وجود دارد، «نیازی به ساخت پارکینگ کامل در داخل ساختمان» نیست بلکه «تامین شبکه حمل‌ونقل عمومی» در محله لازم است در اولویت باشد.
این معافیت از آنجا مطرح است که «حذف اجبار ساخت پارکینگ کامل» می‌تواند به شکل قابل‌توجهی، «هزینه ساخت فضای مشاعات» را کاهش دهد و باعث کاهش قیمت تمام شده مسکن شود و در عین حال امکان «ساخت آپارتمان‌‌های با مساحت کوچک» در زمین‌‌های با مساحت محدود را فراهم کند. در وضعیت فعلی، از یک طرف «عمده تقاضای خرید و اجاره آپارتمان نه تنها در تهران که در خیلی از شهرهای بزرگ و متوسط کشور» برای واحدهای مسکونی با مساحت کمتر از 80 مترمربع است در حالی که متوسط مساحت ساختوساز تحت‌تاثیر ضوابطی که در معاونت موازی مسکن وضع می‌شود، بالای 120 مترمربع است؛ یک گسل عظیم که محصول «دو جزیره» است.
طی این سال‌ها چون «دستور کار مشترک» برای دو معاونت شهرسازی و معماری و مسکن و ساختمان، در واقعیت وجود نداشته است به این معنا که «سیاست‌‌ها در هر دو حوزه برای دستیابی به هدف مشترک رفاه شهری و سکونتی» باشد، یک جزیره برای شهرها تصمیم گرفته و جزیره دیگر برای مسکن؛ محصول نهایی هم نه در خدمت شهرها بوده و نه در خدمت مسکن. تقابل پنهان سیاست‌‌هایی که در این دو معاونت وجود دارد را می‌توان بین دو شرکت متولی شهرهای اقماری و درون شهرهای اصلی نیز مشاهده کرد. طی دو دهه گذشته، حومه شهرهای مادر به شکل یک «ابرکارخانه مسکن‌‌سازی»، رشد فیزیکی-ساختمانی بسیار شدیدی را تجربه کرد.
در حالی که موجودی مسکن پایتخت رقمی بین 3.5 تا حدود 4 میلیون واحد مسکونی برآورد می‌شود، فقط در فاصله سال‌های 88 تا 92، نزدیک به 300هزار واحد مسکونی در 4 شهر جدید اطراف تهران کلنگ‌‌زنی یا ساخته شد. غافل از اینکه در دل تهران، تقریبا به اندازه همین تیراژ مسکن‌‌سازی در بیرون پایتخت، «پلاک فرسوده» وجود دارد که اگر از سال‌ها پیش «صورت مساله مشترک چندبعدی» در ساختار وزارتخانه متولی مسکن وجود داشت، «امکانات و منابع» با اولویت فرسوده‌‌زدایی درون شهرها صرف می‌‌شد تا با «هزینه‌‌کرد کم»، «راندمان بالا» برای بهبود اوضاع شهرها و بازار مسکن حاصل شود؛ اما نشد.
جزیره پنجم هم متولی «زمین‌‌های دولتی» است که به نوعی، مابین موازی‌‌کاری‌‌های جزایر سیاستگذار مسکن مانده است. طی سال‌های دور گذشته، زمین‌‌های قابل واگذاری توسط سازمان زمین، عمدتا در خدمت «مسکن‌‌سازی دولتی» قرار داشت. ذات مسکن‌‌سازی دولتی نیز با «نوسازی بافت‌‌فرسوده» قابل جمع نیست.
فاز «صفر» مسکن در دولت چهاردهم
وضع موجود سیاستگذاری در بخش مسکن و ساختمان، زمین و شهرها شبیه آن است که فرمان یک خودرو همزمان تحت کنترل 5 راننده باشد؛ در این حال «حرکت در مسیر درست منتهی به مقصد مشخص» تقریبا محال است. تصمیمات جزیرهای برای این حوزه سه آسیب به همراه داشته است. آسیب اول آن است که سیاست‌‌ها و تصمیمات در نهایت، «در خدمت تحقق کامل اهداف و حل مشکلات و مصائب مسکن و زمین شهرها» نخواهد بود. آسیب دوم که شاید اهمیت آن بیشتر از اولی باشد، «نفوذپذیرشدن ساختار در برابر دستورات غیرکارشناسی و تکالیف غیرضرور اما مشکل‌‌آفرین» است.
تجربه نشان داده است همواره از بیرون، تصمیماتی برای بخش، اتخاذ می‌شود به شکل امریه به دستگاههای ذی‌ربط ابلاغ می‌شود. وقتی هماهنگی معنادار بین این 5 دستگاه و نهاد مسوول بخش مسکن و ساختمان، زمین و شهرها وجود نداشته باشد، نتیجه‌‌اش می‌تواند انتخاب تکالیف بدون اولویت نسبت به تکالیف اولویت‌‌دار باشد. آسیب سوم نیز در امتداد دو خسارت اول به وجود می‌‌آید؛ محروم ماندن بخش مسکن از تصمیمات درست و کارگشا. به‌این‌ترتیب، در مقطع فعلی که دوره انتخاب معاونان و مدیران برای این 5 جزیره سیاستگذاری زمین و مسکن و شهرهاست؛ اصلاح ساختار «وزارت مسکن» ضروری به نظر می‌‌رسد (منظور از وزارت مسکن، بخش‌‌های غیرراهی وزارت راه و شهرسازی در ساختار فعلی وزارتخانه است).
برای پایان‌‌دادن به تصمیم‌گیری جزیرهای در این بخش لازم است «نوسازی در ساختار وزارت مسکن» صورت بگیرد. فاز صفر یا همان طراحی اولیه این نوسازی، «ادغام فکری» معاونت‌‌ها و شرکت‌ها و همچنین سازمان متولی در این بخش است. برای این منظور «صورت مساله واقعی بازار زمین، مسکن و همچنین اداره شهرها» نیازمند تعریف و بازخوانی است.
واقعیت سال‌های اخیر -یک دهه اخیر- در این بخش آن است که «درون شهرهای اصلی» یکسری مناطق پوسیده - مناطقی که درجه فرسودگی املاک و محله‌‌های آن از حد تحمل هم فراتر رفته است - وجود دارد که منابع و امکانات محدود دولتی و توان نامحدود بخش خصوصی باید با اولویت این نقاط صرف شود. اما این، همه آن «صورت مساله مشترک و حتی چندبعدی» نیست، بلکه «تصمیمات معاونت شهرسازی» نیز باید بر اساس چک‌‌لیست‌‌هایی که معاونت مسکن از بازار زمین، مسکن و ساختمان تهیه کرده است، اتخاذ شود.
همچنین «ادغام» یا همراستایی سیاستی برای شهرهای جدید این گونه می‌تواند باشد که «اولویت توسعه این مناطق حومه‌‌ای بر پایه اول تامین کامل شبکه حمل‌ونقل عمومی سریع و انبوه‌‌بر برای اتصال به مرکز و سپس بر مدار تامین کامل خدمات سکونتی ساکنان موجود این شهرها باشد.» هر نوع بارگذاری ساختمانی بدون لحاظ این دو فاکتور، نیاز واقعی خانوارهای متقاضی مسکن در حومه را فراهم نخواهد کرد. با اتصال فکری این دستگاه‌‌ها به هم برای رسیدن به یک هدف مشترک که «تنظیم بازارهای املاک با ابزارهایی که هر کدام در اختیار یکی از دستگاه‌‌هاست»، در این صورت سیاستگذاری در بخش زمین، مسکن، ساختمان و شهرها از حالت جزیرهای خارج خواهد شد. این اتصال از طرق مختلف می‌تواند برقرار شود؛ ترسیم ماموریت‌‌های در امتداد هم از سوی وزیر در احکام انتصاب برای متولیان این 5 حوزه یا ادغام ساختاری که البته این کار بسیار زمان‌براست یا اشکال دیگر.
نظرات