یارانه‌ انرژی در ایران ؛ از تبعات تا روزهای پس از اصلاح

الف-مقدمه:

درباره ضرورت اصلاح قیمت سوخت چهار دلیل: 1- اختلاف قیمت سوخت با قیمت‌های منطقه و جهانی و فشار بر بودجه دولت، 2-تشدید قاچاق سوخت، 3- افزایش شدید مصرف سوخت و 4- آلودگی محیط زیست، مطرح می‌شود.

با وجود این، دولت در اصلاح قیمت سوخت با مشکلات زیادی روه‌برو است. مهمترین مانع دولت در این امر اثرات تورمی اصلاح قیمت سوخت و نیز افزایش مستقیم و غیرمستقیم هزینه‌های خانوارها است که در دو سال اخیر با افزایش شدید نرخ ارز و تضعیف بودجه خانوار مشکل‌تر نیز شده است.

از سوي ديگر یکی از منابع مهم تامین یارانه‌ها در ایران، درآمدهای نفتی کشور است. از این رو، در سال‌هایی که وضعیت فروش (حجم و قیمت صادرات نفت) مناسب بوده، کشور با تنگنای مالی چندانی مواجه نبوده است، اما از سال 1397 و با خروج آمریکا از برجام و اعمال تحریم‌های شدید و محدودیت صادرات نفت و عدم برگشت منابع ارزی آن و همزمان با جهش شدید نرخ ارز، تنگنای تامین مالی یارانه‌ها برای دولت به چالش اساسی تبدیل شده است.

از طرفی، دولت‌ها نيز دريافته‌اند كه پرداخت يارانه به شيوه عام و فراگير راه مناسبي براي حمايت از اقشار آسيب‌پذير نیست و به دلیل مصرف بیشتر کالاهای حمایت شده توسط خانوارهای دهک‌های بالایی، خصوصاً در مورد بنزین، برخورداری منافع این گروه بسیار بیشتر از گروه‌هاي فقير جامعه است. برخی تحلیل‌گران معتقدند كه اصلاح يارانه‌ها نه تنها براي بهبود كارايي، ضروري است، بلكه براي تامين مالي رشد اقتصادي كشورهاي فقير و رهاسازي منابع براي ارایه خدمات اجتماعي ضروري به افراد كم‌درآمد، لازم است.

اما در نظرگرفتن مسائل سياسي و ملاحظات اقتصادي و اجتماعي، در طراحي، اجرا و يا اصلاح قيمت‌ها ضروری هستند. بين حذف سريع يارانه‌ها و خودداري از آثار زيانبار آن بر افراد كم‌درآمد ارتباط وجود دارد. تعديل يكباره قيمت‌ها و حذف يارانه‌ها هر چند منجر به تصحيح انحراف در تخصيص منابع مي‌شود،‌ اما كاهش استاندارد زندگي به‌ويژه براي خانوارهاي كم‌درآمد را نیز به دنبال دارد.

ب-یافته کشورها در هدفمندی یارانه‌ها:

تجارب بين المللی، درس‌هاي مفيدي براي ادامه اصلاح يارانه‌ها فراهم نموده تا با رعايت آنها و بويژه مسائل سياسي و اجتماعي بتوان به روند آرام اصلاح يارانه‌ها اقدام كرد. از جمله:

1-انتخاب زمان مناسب براي اصلاح يارانه‌هاي مصرف‌كننده: زمان اصلاح يارانه‌ها بسيار مهم است و دولت‌ها زماني در كاهش يارانه‌ها موفق عمل خواهند کرد كه اقتصاد در وضعيت مناسبي باشد. براي مثال رشد بالاي توليد ناخص داخلي، ثبات مالي، شرایط مناسب سیاسی و …. متاسفانه اصلاح یارانه‌ها در وضعیت فعلی از این شرایط برخوردار نبوده است.

2-بهبود هدفمندي: براساس تجربيات کشورها، هدفمندي مناسب‌تر، هزينه‌هاي پرداخت يارانه عام را كاهش مي‌دهد. متاسفانه هم در گام اول هدفمند‌سازی، پرداخت یارانه به صورت عام به همه خانوارها صورت گرفت و هم دولت معیار مناسبی برای تشخیص خانوارها نداشت.

3-در نظر گرفتن عوامل سياسي : به‌علت طبيعت بالقوه آشوب‌هاي انفجاري حذف يارانه، سياستگذاران ملتزم به استفاده از روش‌هاي تدريجي افزايش قيمت و مديريت مناسب اجراي اصلاحات هستند.

4-استفاده مناسب‌تر از پس‌اندازهاي ایجادشده در بخش‌هاي اجتماعي: براساس نياز هر كشور، پس‌انداز حاصل از كاهش يارانه‌ها مي‌تواند به بخش‌هايي تخصيص يابد كه با فقرا در ارتباط هستند. در كشورهايی كه فاقد استراتژي‌هاي جامع كاهش فقر هستند، منابع حاصل از كاهش يارانه‌ها بايد در مواردی نظير بهبود آموزش، خدمات بهداشتي و زيرساخت‌هايی سرمایه‌گذاری شود كه فقرا را هدف قرار مي‌دهند.

ج-هدفمندسازی یارانه‌ حامل‌های انرژی در ایران-آثار و تبعات:

هر چند هدفمندسازی یارانه‌ها در سال 1389 با سه هدف: 1- اصلاح ساختار تولید، 2-مدیریت مصرف انرژی و 3- توزیع عادلانه یارانه‌ها انجام شد، در عمل مسائلی پیش آمد که تحقق این قانون را با مشکل مواجه نمود.

اولین انحراف از قانون مذکور، پرداخت یارانه‌ به تمام گروه‌ها و خانوارهای ایرانی به صورت عام بود که اساسا با هدفمندسازی یارانه‌ها متفاوت بود. انحراف دیگر، عدم پرداخت سهم 30 درصدی منابع حاصل از هدفمندسازی به بخش تولید بود. انحراف دیگر وابسته نمودن نرخ حامل‌های انرژی به قیمت فوب خلیج فارس و در نتیجه دخیل نمودن نرخ ارز در نوسانات آن بود.

در سال جاری به دلیل کاهش درآمدهای ارزی ناشی از کاهش فروش نفت و همچنین ایجاد فشار اقتصادی روی بخش اعظم خانوارهای کشور، دولت با هدف تامین منابع مالی برای کمک و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر جامعه، اقدام به افزایش قیمت بنزین نمود. هر چند دولت مطابق تبصره 14 قانون بودجه سال 1398 موظف بود یارانه دهک‌های پردرآمد را در سال جاری حذف نماید.

نکته اساسی در اجرای این سیاست، حالت شوک درمانی و عدم توجه به سایر مولفه‌های اقتصادی است. دلیل افزایش شکاف قیمت داخلی حامل‌های انرژی با قیمت فوب خلیج فارس، جهش بالای نرخ ارز در سال 1397 و همچنین تثبیت قیمت حامل‌ها در سال‌های اخیر بوده است.

دامنه تغییرات قیمت فوب خلیج فارس چندان بالا نیست و آنچه باعث شده است که حجم یارانه‌های پنهان دولت را افزایش نشان دهد، نرخ ارز است. بعلاوه تثبیت قیمت منجر به افزایش مصرف بنزین از حدود 61 میلیون لیتر در روز در سال 1389 به بیش از 90 میلیون لیتر در روز در سال 1398 شده است که افزایش مصرف، تبعات بعدی از جمله عدم کفاف تولید داخل و افزایش واردات و نیز آلودگی هوا را به همراه دارد.

د-بررسی پیامدها:

یکی از بحث‌های مهم هر سیاست، سنجش تبعات اقتصادی آن است. در زمینه سیاست اصلاح قیمت سوخت ابتدا باید مشخص باشد که آیا هدف ما از این سیاست کسب درآمد، کاهش مصرف، کاهش قاچاق و یا توزیع عادلانه‌تر درآمد می‌باشد. همچنین باید از نظر سیاسی، زمانی این طرح اجراء شود که سرمایه اجتماعی و تاب‌آوری اقتصادی در سطح بالایی باشد. در مجموع در شرایط فعلی به نظر می‌رسد که دولت باید متناسب با هر یک از حامل‌های انرژی و بخش‌های مصرف‌کننده آن سناریوهای مناسبی داشته باشد.

در جدول (1) بر اساس ماتریس حسابداری اجتماعی سال 1390 آثار افزایش قیمت بنزین در 6 سناریو بررسی شده است. مطابق این جدول:

1- نرخ رشد قیمت کالاها و خدمات از حدود 4 درصد در سناریوی اول تا 13.8 درصد در سناریو ششم، افزایش می‌یابد. این نتایج را مطالعات دیگر نیز تایید می‌کنند. بیشترین افزایش قیمت به بخش‌های حمل و نقل مربوط می‌باشد. بخشی از این آثار به سیاست‌های دولت در حوزه حمل و نقل برمی‌گردد. برای نمونه توجه به تولید وسایل نقلیه با پایه گازسوز چندان در برنامه دولت نبوده است (تولید سالانه خودروهای سواری گاز سوز از 122 هزاردستگاه در سال 1393 به حدود 100 هزار در سال 1396 رسید، در حالی که تولید سالانه خودروهای بنزینی از 830 هزار به 1.3 میلیون دستگاه در این دوره افزایش یافت). از سوی دیگر بخش اعظم حمل و نقل کالاهای درون شهری و بین شهری توسط وانت و کامیونت‌های بنزینی (به‌ترتیب68 و 58 درصد آنها بنزین سوز هستند) صورت می‌گیرد.

2- در مجموع میزان افزایش شاخص هزینه زندگی خانوارهای روستایی نسبت به خانوارهای شهری بیشتر است. بخشی از این افزایش به دلیل فقدان حمل و نقل عمومی در مناطق روستایی و اتکای بیشتر آنها به خودروهای سواری است. از این رو در اجرای این سیاست، آسیب‌پذیری خانوارهای روستایی از خانوارهای شهری بیشتر است.

3- اثر این سیاست بر افزایش شاخص هزینه زندگی در خانوارهای پردرآمد بیشتر از خانوارهای کم درآمد است، به طوری که میزان افزایش شاخص هزینه زندگی دهک اول شهری از 2.2 درصد در سناریوی اول به 7.6 درصد در سناریوی ششم تغییر می‌کند، در حالی که این شاخص برای دهک دهم از 3.08 به 10.6 درصد برای سناریوی اول تا ششم تغییر می‌کند. زیرا دهک‌های پایین درآمدی نسبت افراد دارای خودروی شخصی از دهک‌های درآمدی بالا کمتر است. بنابراین انتظار می‌رود این نرخ برای دهک‌های پایین کمتر باشد. بر اساس آمارهای موجود تنها 10 درصد دهک اول جامعه کشور از خودرو برخوردار است، در حالی که این رقم برای دهک دهم بیش از 95 درصد است، اما نکته اساسی در این است که دهک‌های بالای درآمدی به دلیل در اختیار داشتن کالاهای سرمایه‌ای و حضور پررنگ در بازار املاک و مستغلات و … همزمان با افزایش تورم در جامعه، قیمت دارایی‌های آنها نیز افزایش می‌یابد، در حالی که برای خانوارهای دهک پایین این قضیه صادق نیست.

4- نکته حایز اهمیت اینکه، اثرگذاری این سیاست بر دهک‌های میانی از دهک‌ دهم بیشتر است، به طوری که هزینه خانوارهای شهری از دهک اول تا نهم افزایشی است و پس از آن (در دهک دهم) کاهشی است. بعلاوه میزان افزایش دهک‌های بالایی در مقایسه با دهک‌های میانی نیز چندان بیشتر نیست. علت این امر به کم بودن سهم بنزین در هزینه دهک‌های بالایی در مقایسه با دهک‌های میانی برمی‌گردد؛ به طوری که سهم هزینه بنزین در دهک دهم حدود 1.61 درصد کل هزینه‌ها است، در حالی که در دهک سوم (1.68%)، دهک چهارم (1.89 %)، دهک پنجم (1.93 %)، دهک ششم (2.03 %)، دهک هفتم (2.06 %)، دهک هشتم (2.11 %) و دهک نهم (2.04 %) است.

5- در دهک‌های روستایی نیز اثرگذاری در دهک‌های بالا بیشتر از دهک‌های پایین درآمدی است. شاخص هزینه زندگی در دهک اول از 2.8 درصد به 9.6 درصد در سناریوی اول تا ششم افزایش می‌یابد؛ در حالی که در دهک دهم از 3.8 به 13 درصد خواهد رسید، اما اثرگذاری این سیاست بر دهک‌های میانی بیشتر از دهک دهم است.

نكات كليدي:

با توجه به موارد فوق در خصوص هدفمند‌سازی و افزایش قیمت حامل‌های انرژی موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

1- اصلاح يارانه‌ها بايد با ملاحظات مالي، تهيه ابزارهاي حمايت اجتماعي و ظرفيت‌هاي اجرايي مناسب، حمايت سياسي، انتخاب زمان مناسب براي اصلاح يارانه‌ها، بهبودي هدفمندي، در نظر گرفتن عوامل اجتماعی و سياسي و استفاده مناسب‌تر از پس‌اندازهاي مالي در بخش‌هاي اجتماعي صورت گيرد. بعلاوه انتقال شفاف اطلاعات به افكار عمومي و تشريح جزئيات اجرا و اقناع افکار عمومی مي‌تواند در همراهي مردم نقش مهمي ايفا كند. از اين رو، تدوين برنامه‌اي براي شفاف‌سازي پيش از اجرا امري ضروري است حتي تجربه ساير كشورها نيز اين امر را تاييد كرده است.

2- از گذشته قیمت بنزین در کشور به عنوان یک شاخص ذهنی قلمداد شده و افزایش قیمت آن، قیمت سایر کالاها و خدمات را تحت تاثیر قرار داده است. از این‌رو افزایش شدید و شوک درمانی قیمت آن، پیشنهاد نمی‌شود.

3- شوک درمانی قیمت حامل‌های انرژی و بویژه بنزین بیشتر با هدف پرکردن شکاف کسری بودجه دولت انجام می‌شود و با گذر از این مرحله، اصلاحات رها خواهد شد. در این مرحله اساسا کل درآمد دولت، صرف پرداخت‌های جبرانی به خانوارها شده و عملا دولت در بخش‌های دیگر اصلاحاتی را نیز انجام نخواهد داد.

4- ضروری است دولت بحث بنزین و سایر حامل‌های انرژی را در چارچوب جامعی که هر دو طرف عرضه و تقاضا را پوشش دهد، مدنظر قرار دهد. متاسفانه دولت در این زمینه همواره آسان‌ترین مسیر را که افزایش قیمت است بدون در نظر گرفتن سایر شرایط پیش برده است.

در این زمینه باید موارد زیر مورد توجه قرار گیرد:
- در نظر گرفتن خانوارهای فاقد خودرو: بر اساس اطلاعات بانک مرکزی بیش از 50 درصد از خانوارهای ایرانی فاقد اتومبیل هستند و این خانوارها معمولا در دهک‌های پایین درآمدی قرار دارند. این گروه‌ از خانوارها از منافع قیمت پایین و سهمیه بنزین برخوردار نخواهند بود.

- در نظر گرفتن سهم هزینه بنزین از کل هزینه و درآمد خانوار: پایین بودن قیمت حامل‌های انرژی در مقایسه با کشورهای همسایه بدون توجه به سایر شرایط منطقی نیست. اگر سهم هزینه بنزین در بودجه خانوارهای شهری و روستایی مبنای مقایسه قرار گیرد، هزینه پرداختی در ایران از بسیاری از کشورها بالاتر است. براساس آمار بودجه خانوار سال 1397، سهم هزینه بنزین خانوارهای شهری به طور متوسط 1.1درصد است. این رقم در عربستان 0.58، امارات 0.59، روسیه 0.68 و ترکیه 1.17 است.

- بالا بودن قیمت خودرو: به دلیل نرخ‌های بالای تعرفه واردات، قیمت تمام شده خودروی وارداتی در بازار داخلی حدود 1.4 تا 2 برابر قیمت در سطح جهانی است. قیمت خودروهای داخلی نیز معادل قیمت خودروهای خارجی هم رده خود (قبل از وضع عوارض) است (هر چند به لحاظ کیفیت و استاندارد با آنها قابل قیاس نیستند).

- تغییر الگوی مصرف خودروها بر اساس مزیت‌های طبیعی و نسبی کشور: کشورهایی مانند برزیل از مزیت تولید اتانول استحصالی از تولید نیشکر در تولید خودروهای پایه الکلی نهایت استفاده را برده‌اند، در حالی که در ایران از مزیت گازطبیعی کشور استفاده کمتری در تولید خودروی پایه گازسوز شده است. بر اساس آمارهای موجود تعداد اتومبیل‌های بنزینی در کشور از حدود 10.8 میلیون خودرو در سال 1390 به 17.4 میلیون خودرو رسیده است، در حالی که تعداد خودروهای گازسوز از 2.4 به 2.9 میلیون دستگاه در این دوره افزایش یافته است. بنابراین ضروری است امکان جایگزینی بنزین با سایر حامل‌های انرژی ایجاد شود.

- بهره‌وری نامناسب خودروهای تولید داخل: متوسط مصرف بنزین به ازای هر 100 لیتر در ایران حدود 11 لیتر است در حالی که متوسط این رقم در سطح جهان کمتر از 7 لیتر است. بنابراین بخشی از این افزایش مصرف سوخت به دلیل فناوری‌های تولید خودروهای تولید داخل است. در این زمینه دولت ضمن اجازه واردات خودرو، باید زمینه‌های انحصار را از این صنعت رفع نماید.

- بهبود حمل و نقل عمومی کشور: توسعه قطارهای شهری در کلان‌ شهرهای کشور جزو الزامات اصلی توسعه شهری است که کاهش مصرف بنزین، کاهش آلودگی، کاهش زمان رفت‌و آمد و … را به دنبال دارد.

5- نرخ ارز، پارامتر کلیدی در تعیین میزان یارانه و شکاف قیمت داخلی با قیمت فوب خلیج فارس است که نوسانات و روند افزایشی آن به اتخاذ سیاست‌های تورم‌زای دولت از جمله افزایش نقدینگی و تثبیت نرخ ارز برمی‌گردد. در صورت تداوم این روند و عدم توجه دولت به ثبات سیاست‌های کلان دولت، این چرخه تسلسل را در سال‌های بعد نیز شاهد خواهیم بود.

6- تغییرات سیاست‌های دولت هم باید مورد توجه قرار گیرد. از سال 1385 و با ورود کارت سوخت به چرخه مصرف بنزین، مصرف آن از 6/73 میلیون لیتر در روز به حدود 71 میلیون لیتر در سال 1394 (حذف کارت سوخت) رسید. ولی با حذف کارت سوخت و ثبات قیمت بنزین در اثر سیاست‌های اتخاذی دولت، روند مصرف افزایشی شد.

7- قاچاق سوخت معلول سیاست‌های دولت و فقدان برنامه‌های توسعه در مناطق مرزی: یکی از بحث‌های مهم دولت ارایه آمار و ارقام قاچاق سوخت است. بر اساس آمار دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه و بودجه میزان قاچاق سوخت از 4/2 میلیون لیتر در روز در سال 1391 به 22 میلیون لیتر در روز در سال 1397 رسیده است. بر اساس شاخص‌های توسعه، استان‌های مرزی کشور همواره جزو استان‌های کم برخوردار بوده‌اند که با مسائل متعددی از جمله بیکاری و … مواجه هستند و یکی از آسانترین کارها در این خصوص مساله قاچاق سوخت و سایر کالاها است. در این زمینه مسئله قاچاق سازمان یافته سوخت نیز مطرح است که باید مورد توجه سیاست‌گذاران مبارزه با قاچاق کالا و ارز باشد.