پنج ابهام برنامه هفتم
پرسش روز: برنامه هفتم توسعه با چه مشکلات و معایبی همراه است؟
پاسخ کارشناس: این روزها دولت در اثنای تدوین لایحه برنامه هفتم توسعه کشور قرار دارد. پربیراه نیست اگر عنوان سریع‌ترین برنامه تاریخ را به آن بدهیم؛ چراکه با فشار مجلس، فاصله زمانی ابلاغ بخشنامه و دستورالعمل‌های برنامه تا ارائه لایحه به مجلس کمتر از یک ماه می‌شود!! هرچند این روزها مساله برنامه‌ریزی و تدوین برنامه هفتم اولویت اول افکار عمومی و حتی نخبگان کشور نیست، باوجوداین طرح برخی نکات و نقدها توسط تعدادی از نخبگان و خواص درخصوص فرآیندها، رویه‌ها و محتوای این برنامه، توضیح چند نکته کلیدی زیر را ضروری می‌سازد:
اول) تصور اینکه برنامه‌های توسعه، نقشه راه مورداجماع و میثاق همه دست‌اندرکاران و متولیان اداره امور کشور برای چاره‌جویی مسائل و چالش‌های کشور است و اساسا نظام اداری- اجرایی و لوایح بودجه بر اساس آن تنظیم شده و حرکت می‌کند، مع‌الاسف تصور کاملا ساده‌انگارانه‌ای است. واقعیت این است که بسیاری از ساختارها و رویه‌های اداری- اجرایی کشور به تدریج از وضعیت «برنامه‌پذیری» و به قول دیگر «حکمرانی» خارج شده و اساسا برنامه‌های توسعه دیگر دارای قدرت حل مساله و ماهیت نقشه‌راهی و اجماع‌سازی بین ذی‌مدخلان و ذی‌نفعان نیستند. این اشکال هم چیزی نیست که دیروز و امروز ایجاد شده باشد، بلکه نتیجه سال‌ها و دهه‌ها انباشت ناکارآمدی در نظام برنامه‌ریزی و مدیریت کشور بوده است. نرخ ناامیدکننده تحقق‌پذیری برنامه‌های توسعه (بین ۲۵ تا ۳۵ درصد) در ۶برنامه قبلی گواهی بر این مدعا است. بنابراین حل بسیاری از مسائل و مصائب امروز کشور نیازمند ظرف بزرگ‌تری نسبت به برنامه‌های توسعه (هم از بعد جایگاه و تاثیر و هم از بعد زمانی) است.
دوم) ناممکن بودن تدوین برنامه در دوره زمانی سه ماه (از ابلاغ سیاست‌های کلی در ۲۲ شهریور تا انتهای آذر و تقدیم لایحه به مجلس) از جمله پرتکرارترین ایرادات بوده است. هرچند تدوین برنامه در یک دوره زمانی سه‌ماهه بی‌شک ماهیتی عجولانه پیدا می‌کند، ولی واقعیت این است نارسایی‌ها و ابتلائات فراروی نظام برنامه‌ریزی و مدیریت کشور، مساله‌ای غامض و نیازمند واکاوی‌های عمیق و دارای ابعاد مکشوف‌نشده نیست. مصائب و معضلات کشور، ریشه‌ها و علت‌های به‌وجود آمدن آنها و حتی از همه مهم‌تر راه‌حل‌های قطعی و نهایی برای مقامات و مسوولان کشور مشخص هستند، اما اینکه چرا نمی‌توانیم از دور باطل مسائل و معضلات خارج شویم و هر روز بر طول و عرض مشکلات کشور افزوده می‌شود، دلایل دیگری دارد که قطعا نیازمند واکاوی و تحلیل عمیق‌تری است. از همین رو در شرایط کنونی نوشتن برنامه برای حل مسائل کشور قطعا چندان زمان‌بر نیست، با این حال تعارض منافع دست‌اندرکاران (کاسبان ناکارآمدی) و فقدان دسترسی به سرمایه و تکنولوژی موردنیاز عاملی برای لاینحل شدن و پیچیده‌تر شدن مسائل و مشکلات کشور شده است.
سوم) دولت‌ها چندان تمایلی برای ارائه برنامه به مجلس ندارند؛ حداقل از برنامه پنجم و به‌ویژه برنامه ششم با بدعت‌گذاری مداخله خارج از قاعده و عرف مجلس در تغییر لوایح پیشنهادی دولت و خدشه‌دار کردن اصل۱۲۶ قانون اساسی، اساسا دولت‌ها نه دیگر تمایلی برای ارائه برنامه به مجلس دارند و نه انگیزه و حس تعلقی برای اجرای برنامه‌های تحمیلی! در این دوره نیز بنابر شنیده‌ها مجلس از طریق مرکز پژوهش‌ها از یک طرف و نیز طیفی از نخبگان دانشگاهی از سوی دیگر، نسبت به نگارش پیش‌نویس برنامه هفتم توسعه آلترناتیو اقدام کرده تا آن را در نهایت روی میز بررسی کمیسیون‌ها قرار دهد!
چهارم) فرآیند تدوین برنامه‌های توسعه به جای مشارکت واقعی همه ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان، عمدتا با مشارکت صوری و حداقلی آنها صورت می‌پذیرد و همین امر سبب فقدان وجود احساس تعلق به پیاده‌سازی و جهت‌دهی به سایر اقدامات و برنامه‌های ذی‌مدخلان و ذی‌نفعان می‌شود. تسلط رویکردهای بخشی‌نگر و جزیره‌ای به موضوعات و مسائل کشور و فقدان تحقق آرمان یکپارچه‌سازی در سیاستگذاری‌ها از جمله عوامل موثر است.
پنجم) اگر زمانی در دهه۷۰، سهم بودجه عمرانی از هزینه‌ای ۳۵ به ۶۵ و ۴۰ به ۶۰ بود، این سهم در حال حاضر به ۱۰ به ۹۰ و حتی ۵ به ۹۵ رسیده است. یعنی کل درآمدهای مالیاتی و حتی درآمدهای فروش نفت و میعانات گازی کشور تنها کفاف حقوق و دستمزد خود کارکنان دولت را می‌دهد. روند گسترده و غیرقابل مهار طول و عرض دولت در دهه‌های اخیر ریشه در سیاست‌های اشتباه مجلس و دولت و نگرش کمیته امدادی و غیرنخبه‌گرا در اداره دولت داشته است. بنابراین اساسا در قالب برنامه‌های توسعه و حتی اسناد بودجه، اعتباری برای توسعه و عمران کشور وجود ندارد. در حال حاضر هم سهم اعظمی از تخصیص بودجه عمرانی کشور از طریق فروش اوراق خزانه اسلامی محقق می‌شود.
با همه این تفاسیر اما برنامه هفتم توسعه در این دوره زمانی کوتاه با درس‌آموزی ازآسیب‌های قبلی، به دنبال تکرار نکردن خطاهای پیشین از جمله برنامه‌ریزی جامع برای حل همزمان همه مسائل کشور و نوشتن نیازنامه به جای برنامه، حکم‌محوری و کم‌توجهی به برنامه‌های عملیاتی و منابع و اعتبارات موردنیاز برای اجرای احکام و مشارکت صوری بازیگران و کنشگران است تا بتواند با تکیه بر مساله‌محوری، جامعیت در قاعده‌گذاری و تمرکز بر مسائل کلیدی، مشارکت واقعی ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان و تغییر رویکرد از تمرکز بر تخصیص و توزیع منابع به اصلاحات ساختاری و وضع قواعد سیاستی، تمرکززدایی و تقویت نقش استان‌ها و در نهایت ابتنا بر آمایش سرزمین، چارچوبی برای نظام برنامه‌ریزی و مدیریت کشور در این دوره سخت به دست دهد: چارچوبی که بر طراحی، تضمین و استقرار سازوکارهای خودتنظیم اثربخش برای کلیه بازیگران و کنشگران توسعه در کشور تاکید فراوان دارد.
در پایان بار دیگر باید تاکید کرد، چاره‌جویی برای حل مسائل و مصائب کشور چیزی نیست که در قالب یک برنامه توسعه با روال و سبک و سیاق فعلی بگنجد، بلکه مستلزم ایجاد بستر گفت‌وگوی ملی میان همه طیف‌ها و نگرش‌ها، انجام اصلاحات ساختاری در نظام اداری- اجرایی و نهراسیدن از هزینه‌های آن، مدیریت هوشمند تعارض منافع میان بازیگران و کنشگران، تنش‌زدایی از رابطه با جهان و تنظیم سیاست خارجی مبتنی برمنافع ملی و مصالح عمومی و اصلاح سیاست داخلی مبتنی بر ارتقای همگرایی اجتماعی، شفافیت و اعتماد عمومی در کشور است.
نظرات