بررسی ابعاد بودجه‌نویسی در ۸ سال دولت روحانی

به تعبیر ساده بودجه دولت، برنامه مالی دولت برای یک سال است که دخل‌وخرج دولت برای مردم و دستگاه‌ها و نهاد‌های متفاوت در آن گنجانده می‌شود. بودجه از آن جهت حائز اهمیت است که مهم‌ترین سند برنامه‌ریزی کشور در طول یک سال خواهد بود و می‌تواند سرنوشت‌های متفاوت اقتصادی را رقم بزند.

به گزارش تجارت‌نیوز ، بر همین اساس لایحه بودجه سال 1400 به رسم عادت تقویمی چند روز پیش به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد که در همان ساعات ابتدایی واکنش‌های متفاوتی را در پی داشت. قریب به اتفاق کارشناسان معتقدند که بودجه سال آتی غیرواقع‌بینانه نوشته شده و علاوه ‌بر عدم ‌رعایت اصلاح ساختار بودجه که مدت‌هاست مورد تاکید مقامات کشور است، طوری طرح شده که در صورت عدم ‌تحقق کامل می‌تواند شرایط اقتصادی را وخیم‌تر از وضعیت فعلی کند.

در این گزارش به مقایسه‌ای از بودجه دستگاه‌ها و نهاد‌های اجرایی پرداخته شده و وضعیت بودجه‌ای 50 نهاد منتخب دولتی و عمومی و… در لایحه سال 1400 را با سال 92 مقایسه کرده است. این بررسی‌ها نشان می‌دهند که اولا ساختار واحدی برای نگارش بودجه درنظر گرفته نشده و متاسفانه هر سال با نسخه جدیدتری از آن روبرو هستیم. به‌عنوان نمونه در بودجه سال آتی، بودجه دستگاه‌های اجرایی مستقل از نهاد‌ها و سازمان‌های ذی‌ربط آن آمده است، درحالی که برخلاف آن طی سالیان گذشته عرف بر انتشار بودجه هر نهاد و سازمان‌های ذی‌ربط آن به‌صورت مرتب و پشت سر هم بوده است. این مساله تشخیص مجموع بودجه نهادی مانند نهاد ریاست‌ جمهوری و همه سازمان‌های مربوط به آن را سخت کرده است.

در درجه دوم همچنان بودجه و اقتصاد کشور از سلسله‌ مراتب بسیاری برخوردار است که گاهی حتی لایه‌های چهارم و پنجم در یک وزارتخانه نیز به‌طور مستقل دارای جایگاه تعریف شده در بودجه هستند و منابع مالی دریافت می‌کنند. بی‌توجهی به هزینه‌های عمرانی چالش سوم و بسیار مهمی است که در بودجه دیده می‌شود. بر اساس ارقام بودجه از سال 92 تا به حال هزینه جاری دستگاه‌های اجرایی در حدود 370 درصد و هزینه‌های عمرانی آنها تنها 190 درصد رشد داشته است. این درحالی است که طرح‌های عمرانی‌ای که دولت از طریق نهاد‌های دولتی و حاکمیتی درنظر می‌گیرد، از ملزومات رشد اقتصادی و محرک سرمایه‌گذاری در کشور به‌حساب می‌آید.

چهارمین مورد که از تفکیک هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی به‌دست آمده حاکی از آن است که در بودجه سال آینده کشور، «سازمان زمین‌شناسی» و «سازمان ثبت اسناد و املاک» و «مرکز پژوهش‌های مجلس» به ترتیب بیشترین سهم را از اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی به‌خود اختصاص داده‌اند. نکته جالب دیگر رشد بالای هزینه نهاد‌های نظارتی چون سازمان تعزیرات‌حکومتی، سازمان بازرسی کل، دیوان محاسبات، ستاد مبارزه با قاچاق کالا، شورای نگهبان، شواری رقابت و… بوده است که می‌توان برداشت‌های متفاوتی از آن داشت. مورد دیگر رشد عجیب بودجه نهاد ریاست‌جمهوری است، به‌طوری که رشد 839 درصدی بودجه نهاد ریاست ‌جمهوری درحالی است که طی این دوره بودجه مجلس 452 درصد، جهاد دانشگاهی 320 درصد، سازمان انرژی اتمی حدود 509 درصد، سازمان ملی بهره‌وری 306 درصد، بودجه کمیته امداد 164 درصد و ستاد مبارزه با مواد مخدر 165 درصد رشد داشته است.

تغییرات مبهم در بودجه‌ریزی دستگاه‌ها

دولت باید به آثار بودجه خود توجه داشته باشد و بداند که مجموعه آن سرنوشت اقتصادی کشور را مشخص خواهد ساخت اما لایحه بودجه سال 1400 درحالی تقدیم مجلس شد که بحث درباره رقم فروش پیش‌بینی‌شده نفت خام، کاهش نقش مالیات در تامین درآمدی، افزایش 47درصدی منابع عمومی و… بین کارشناسان بسیار داغ است و برخی از آنها اجرای بودجه را با شرایط فعلی شدنی نمی‌دانند. اما علاوه ‌بر موارد تخصصی مطرح‌شده حول اعداد و ارقام لایحه بودجه، این ساختار، چینش و ثبت متفاوت بخش‌های مختلف بودجه سال آینده در مقایسه با سال‌های گذشته است که مدنظر قرار گرفته است. در واقع از آنجا که بودجه بالاترین سند اقتصادی دولت برای یک سال کشور است، باید هر ساله جزئیات آن براساس ساختار واحدی که لااقل برای نخبگان اجتماعی و اقتصادی کشور قابل درک است، ارائه شود، چراکه تحلیل و تفسیر ارقام بودجه‌ای کشور برای عموم مردم سخت و کسل‌کننده خواهد بود و انتقال پیام و محتویات آن برعهده رسانه‌ها و نخبگان کشور است.

بررسی لایحه بودجه کشور در سال 1400 حاکی از تغییر ساختاری در نحوه چینش جداول و ارائه آمارهاست. بر اساس لایحه مذکور در جداول شماره 7، بودجه دستگاه‌های اجرایی که شامل هزینه‌های جاری و طرح‌های عمرانی است، ارائه شده و برای هر نهاد یا دستگاه به‌صورت مستقل عنوان شده است. مثلا بودجه نهاد ریاست‌جمهوری به‌طور مستقل عنوان شده و بودجه تمامی سازمان‌های زیردست این نهاد نیز هرکدام به‌طور مستقل و البته پراکنده آمده است. در ادامه در جداول 1-7 نیز اعتبارات متفرقه (شامل هزینه جاری و عمرانی) جهت اجرای برنامه‌های هرکدام از این نهاد‌ها آمده است. این درحالی است که در لایحه بودجه سال گذشته (99) بودجه هر سازمان به‌همراه برنامه‌های آن در جدول 7 آمده بود.

علاوه ‌بر این‌ها در لایحه بودجه سال 92 و قبل از آن، بودجه هر نهاد و سازمان‌های ذی‌ربط آن (مجموع کل بودجه همه زیرمجموعه‌های یک دستگاه اجرایی) پشت‌سر هم و به‌صورت مرتب ارائه شده بود. همین مساله خوانش بودجه 1400 و محاسبه تفکیکی هزینه‌های جاری و عمرانی یک نهاد دولتی و یا عمومی و سازمان‌های مربوط به آنها را سخت‌تر کرده است. برای مثال نهاد ریاست‌جمهوری خود مجموعه‌ای متشکل از 20 سازمان زیرمجموعه است که بودجه هرکدام به تفکیک آمده اما مجموع این بودجه همانند سال‌های قبل درج نشده است. به نظر می‌رسد اصلاحات ساختاری که قرار بوده است در نحوه بودجه‌ریزی کشور انجام شود، نه‌تنها محقق نشده بلکه با عدم تجمیع بودجه دستگاه‌های اجرایی، قضاوت در این خصوص را نیز سخت‌تر کرده است.

بودجه جاری دستگاه‌ها 2 برابر بودجه عمرانی آنها

بودجه کل کشور از سه قسمت شامل «بودجه عمومی دولت»، «بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها» و «بودجه موسسات تحت‌عنوانی غیر از عناوین قبلی» تشکیل شده است که اگرچه این اجزا همگی در قالب یک مفهوم به‌عنوان بودجه کل کشور تعریف شده‌اند، اما ماهیت متفاوتی با یکدیگر دارند. بودجه عمومی دولت شامل اعتباراتی (هزینه جاری و طرح‌های عمرانی) است که به دستگاه‌های اجرایی اختصاص می‌یابد تا صرف ارائه کالا و خدمات به مردم شود اما بودجه اختصاصی این نهاد‌ها و دستگاه‌ها نشانگر عملیات‌های داخلی و مالی خود آنهاست که ارتباطی با بودجه عمومی دولت پیدا نمی‌کند.

بر اساس ارقام ثبت‌شده در بودجه سال آتی جمع بودجه عمومی و متفرقه دستگاه‌های اجرایی (دستگاه‌های اجرایی استانی نیز جزئی از آن است) که شامل هزینه‌های جاری و همچنین طرح‌های عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) است به حدود 746 هزار میلیاردتومان رسیده که در مقایسه با سال 92 رشد 370 درصدی را نشان می‌دهد. به‌صورت جزئی‌تر هزینه جاری دستگاه‌های اجرایی دولت در سال 1400 حدود 719 هزار میلیارد خواهد بود که 82 هزار میلیارد آن از درآمد اختصاصی آنها تامین شده و باقی با استفاده از منابع عمومی تامین خواهد شد. از طرف دیگر طرح‌های عمرانی که دولت قصد دارد در سال 1400 از طریق دستگاه‌های اجرایی خود انجام دهد حدود 109 هزار میلیارد بوده که در مقایسه با سال 92 حدود 190 درصد رشد را نشان می‌دهد اما در مجموع رقم ضعیفی محسوب می‌شود.

به‌طور کلی بررسی بودجه دستگاه‌های اجرایی دولت نشان می‌دهد اولا همچنان هزینه جاری دستگاه بسیار بالا بوده و هیچ‌گونه تعدیلی و کنترلی در آن اعمال نشده است. دوما در مقایسه طرح‌های عمرانی و هزینه‌های جاری، این طرح‌های عمرانی هستند که دارای درصد کمی از مجموع بودجه دستگاه‌های اجرایی در سال آتی هستند، به‌طوری‌که از سال 92 تا به‌حال هزینه جاری دستگاه حدود 370 درصد و هزینه‌های عمرانی آنها تنها 190 درصد رشد داشته است. معضل سوم اما آسیب نگران‌کننده بودجه در انبوهی از دستگاه‌های اجرایی در نظام اداری است که در سال‌های قبل نیز وجود داشته است. در واقع بسیاری از نهاد‌ها و سازمان‌های اجرایی کشور دارای سلسله‌مراتب تعریف‌شده قانونی هستند که از تخصیص منابع برخوردار می‌شوند. به‌عنوان مثال ممکن است لایه‌های حتی چهارم و پنجم در یک وزارتخانه خود به‌طور مستقل دارای جایگاه تعریف‌شده در قوانین بودجه بوده و منابع مالی دریافت دارند. سوای از وزارتخانه، بسیاری از نهاد‌های معمولی‌تر نیز دارای سازمان‌های زیردست بسیاری هستند که در ردیف بودجه آمده و خواهند آمد.

نهادهای نظارتی رکورددار افزایش در دوره روحانی

در 50 دستگاه منتخب در این گزارش میزان تغییرات بودجه آنها در لایحه بودجه 1400 و بودجه سال 92 (سال اول دولت روحانی) مقایسه شده‌اند، نتایج نشان می‌دهد به جز سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی که از سال 1392 تا لایحه بودجه 1400 بودجه این دستگاه اجرایی با رشد 7425 درصدی بالاترین میزان رشد را بین دستگاه‌های اجرایی داشته، مابقی دستگاه‌های اجرایی که بالاترین میزان رشد را به خود اختصاص داده‌اند، مربوط به دستگاه‌های نظارتی‌اند. برای نمونه بودجه جاری سازمان ثبت اسناد و املاک در لایحه بودجه 1400 حدود چهار هزار و 570 میلیاردتومان پیش‌بینی شده و این میزان طی دولت روحانی رشد 5613 درصدی داشته است.

مرکز پژوهش‌های مجلس نیز گرچه بازوی پژوهشی مجلس بوده و وظایف پژوهشی و مطالعاتی دارد، اما از جنبه دیگر ازجمله نهادهایی است که به پایش شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و… کشور می‌پردازد و به‌طور غیرمستقیم وظایف نظارتی دارد. بودجه این مرکز نیز در دولت روحانی با رشد 1849 درصدی در لایحه سال آینده 121 میلیاردتومان پیش‌بینی شده است. ستاد مبارزه با قاچاق کالا چهارمین نهاد نظارتی است که بودجه این نهاد نیز طی دولت روحانی با رشد 1672 درصدی به 79 میلیاردتومان در لایحه سال آینده رسیده است.

در بین این نهادهای نظارتی، نام دو دستگاه مطالعاتی- آموزشی یعنی سازمان فضایی ایران و دانشگاه فرهنگیان نیز دیده می‌شود که بودجه آنها نیز به ترتیب 1598 و 1523 درصد رشد داشته است. اما پس از این دو نهاد مطالعاتی و آموزشی، باز هم به سازمان تعزیرات می‌رسیم که طی دولت روحانی بودجه این نهاد نیز با رشد 1298 درصدی از حدود 47 میلیاردتومان به 662 میلیارد و 500 میلیون تومان رسیده است. در رده‌های بعدی سازمان بازرسی کل کشور نیز دیگر نهادی است که در دولت روحانی بودجه آن با 906 درصد رشد به 320 میلیاردتومان در لایحه بودجه سال آتی رسیده است.

شورای نگهبان دیگر نهاد نظارتی است که بودجه این نهاد نیز طی دوره دولت روحانی با افزایش 880 درصدی به 207 میلیاردتومان رسیده است. سازمان زندان‌ها نیز دیگر نهاد قضایی و تربیتی است که بودجه این دستگاه نیز در دوره دولت روحانی با رشد 866 درصدی به دو هزار و 714 میلیاردتومان می‌رسد. شورای رقابت دستگاه نظارتی بعدی است که طی دوره دولت روحانی بودجه آن با رشد 802 درصدی به 13 میلیارد و 557 میلیون تومان خواهد رسید. وزارت دادگستری نهاد بعدی است که بودجه سازمان مرکزی این نهاد نیز طی دولت روحانی با رشد 779 درصدی در سال آینده 52 میلیاردتومان خواهد بود. بودجه دیوان محاسبات نیز که بازوی نظارتی مجلس بوده و وظیفه پایش بودجه را دارد، طی دوره دولت روحانی با رشد 775 درصدی از حدود 97 میلیاردتومان در سال 92 به 847 میلیاردتومان در سال آینده خواهد رسید.

رشد 1140 درصدی تعهدات دولت

براساس جزئیات لایحه بودجه سال آینده، پرداخت‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی با رشد 927 درصدی از 231 میلیارد تومان در سال 92 به 2 هزار و 375 میلیارد تومان خواهد رسید. همچنین کمک‌های دولت به صندوق بازنشستگی کشوری نیز با رشد 589 درصدی از حدود 11.5 هزار میلیارد تومان در ابتدای دولت (سال 92) به 79 هزار و 220 میلیارد تومان در سال آینده خواهد رسید. گرچه پرداخت‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی جزء تعهدات دولت بوده؛ اما بخش دولت یعنی کمک‌هایی به صندوق بازنشستگی جزء تعهدات نیست.

گرچه بررسی جزئیات تعهدات دولت در بودجه زمان‌بر است، اما مقایسه اعتبارات تملک دارایی‌های مالی که مربوط به بازپرداخت اصل اوراق مالی، تعهدات سال‌های قبل، بازپرداخت وام‌های خارجی و… است، طی دوره دولت روحانی با رشد 1140 درصدی از حدود 8 هزار و 88 میلیارد تومان در سال 92 به 100 هزار و 300 میلیارد تومان در سال آینده خواهد رسید. این رقم به‌قدری قابل توجه است که معادل 12 درصد مصارف لایحه بودجه و به اندازه کل بودجه عمرانی کشور خواهد بود.

افزایش 839 درصدی بودجه نهاد ریاست‌جمهوری

گفته شد که این ارقام مجموع کل بودجه و سرجمع نهادهای یک دستگاه اجرایی نبوده و مربوط به سازمان مرکزی هرکدام است. برای مثال نهاد ریاست‌جمهوری ده‌ها سازمان و دستگاه اجرایی در زیرمجموعه خود دارد که در سال‌های گذشته سرجمع بودجه همه این نهادها تحت‌عنوان کلی نهاد ریاست‌جمهوری درج شده و سپس بودجه سازمان مرکزی نهاد ریاست‌جمهوری نیز در همان زیرمجموع عنوان می‌شد، اما در بودجه سال‌های اخیر این نحوه درج از بودجه حذف شده است.

به هر حال بررسی بودجه سازمان مرکزی نهاد ریاست ‌جمهوری نشان می‌دهد بودجه این نهاد طی دوره دولت روحانی با رشد 839 درصدی از حدود 50 میلیارد تومان به 469 میلیارد تومان رسیده است. طی این دوره برخلاف رشد چشمگیر بودجه نهاد ریاست‌جمهوری، بودجه پژوهشگاه علوم و فنون هسته‌ای حدود 645 درصد، فرهنگستان زبان و ادب فارسی حدود 636 درصد، سازمان امور مالیاتی 538 درصد، وزارت جهادکشاورزی 536 درصد، گمرک ایران 532 درصد، مرکز آمار ایران 524 درصد، مجلس شورای اسلامی 452 درصد، سازمان چای کشور 450 درصد، وزارت اقتصاد 406 درصد، سازمان نقشه‌برداری کشور 402 درصد، وزارت کشور 393 درصد، سازمان مدیریت بحران 368 درصد، سازمان بهزیستی کشور 343 درصد و ستاد مبارزه با مواد مخدر نیز رشد 165 درصدی داشته است.

رشد بودجه نهاد ریاست‌جمهوری 4 برابر بنیاد نخبگان!

گفته شد که بودجه نهاد ریاست‌جمهوری طی دوره دولت روحانی با رشد عجیب 839 درصدی از 50 میلیارد تومان به 469 میلیارد تومان رسیده است. اما برخلاف این نهاد، بودجه برخی نهادهای پژوهشی و توسعه‌ای دستگاه‌هایی همانند سازمان انرژی اتمی و سازمان ملی بهره‌وری و همچنین سازمان نقشه‌برداری و جهاد دانشگاهی طی این دوره رشد کمتری نسبت به نهاد ریاست‌جمهوری داشته‌اند.

بر این اساس طی این دوره بودجه سازمان انرژی اتمی ایران حدود 509 درصد، سازمان مدیریت بحران حدود 368 درصد، جهاد دانشگاهی حدود 320 درصد و بودجه سازمان ملی بهره‌وری نیز 306 درصد رشد داشته است. بنیاد ملی نخبگان نیز دیگر نهاد با اهمیت توسعه‌ای است که طی این دوره بودجه آن با رشد 203 درصدی از 28 به 85 میلیارد تومان رسیده است.

بودجه نهادهای پرسروصدا عادی رشد کرده

گرچه مجموع کل بودجه نهادهای عمومی و انقلابی در کل حتی به اندازه یک دستگاه اجرایی دولتی نیست و اگر قضاوت منصفانه داشته باشیم حذف این ارقام از بودجه هیچ تاثیری بر رقم کسری بودجه حتی کمتر از نیم درصد نیز نخواهد داشت، اما هر ساله غوغا و جو رسانه‌ای در داخل و خارج از کشور در شبکه‌های اجتماعی بر سر بودجه این نهادها پاشنه‌آشیل هرگونه اصلاح ساختار بودجه شده است. نکته تاسف‌آور اینکه هرساله با طرح مطالبی جنجالی علیه بودجه این نهادها، کل مطالبات از دولت درخصوص اشکالات بودجه کشور به حاشیه رفته و از اصلاح واقعی در بودجه و پیشنهادهای کارشناسی در آن غفلت می‌شود.

اما به هر حال در این گزارش یک مقایسه‌ای هم از بودجه برخی نهادهای عمومی و انقلابی داشته‌ایم که نشان می‌دهد بر خلاف جوسازی‌ها، بودجه اغلب این نهادها رشد ناچیزی نسبت به دستگاه‌های اجرایی داشته است، به‌طوری که بودجه این نهادها از سال 92 تا لایحه بودجه سال 1400 در شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی با رشد 337 درصدی، شورای عالی حوزه‌های علمیه قم با رشد 309 درصدی، مجمع تشخیص مصلحت نظام با رشد 306 درصدی، دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم با رشد 276 درصدی، سازمان بسیج با رشد 245 درصدی، دبیرخانه مجلس خبرگان با رشد 215 درصدی، ستاد اقامه نماز با رشد 190 درصدی، کمیته امداد با رشد 164 درصدی و شورای سیاستگذاری ائمه جمعه نیز با رشد 48 درصدی روبرو بوده‌ است.

منبع: فرهیختگان