مرزهای فراموش‌شده؛ پشت پرده بازماندن استان‌های مرزی از توسعه/ عواقب فراموشی دولت مرکزنشین چیست؟
متخصصان توسعه عامل عقب افتادگی اغلب استان‌های مرزی و عدم توسعه پیدا نکردن آنها را انزوای جغرافیایی می‌دانند.
سفر مسعود پزشکیان به سیستان و بلوچستان، اعتراف تلخی را به همراه داشت. آقای پزشکیان گفت: «برای من به‌عنوان یک ایرانی و مسئول کشور، پذیرش وضعیت زابل و سیستان و بلوچستان قابل قبول نیست. این وضعیت، به هر شکلی که شده، باید اصلاح شود.» آنچه رئیس‌جمهوری درباره سیستان و بلوچستان مطرح کرده، واقعیتی است که درباره دیگر شهرهای مرزی ایران هم مصداق دارد. با وجود تلاش‌هایی که پس از انقلاب برای رفع محرومیت از مناطق کمترتوسعه‌یافته انجام شده، گستره‌ای از کشور که شامل حوزه‌های مهمی همچون مناطق و نواحی مرزی است، به دلایلی از قبیل انزوای جغرافیایی، ناهماهنگی‌ها، ناامنی‌های ناشی از جنگ و عوامل محدودکننده امنیت سرمایه‌گذاری، از چرخه توسعه بازمانده‌اند و با وجود قابلیت‌های فراوان، شاخص‌های توسعه در آنها در سطح مطلوبی نیست.
در نتیجه این وضعیت، در حال حاضر اغلب شهرهای مرزی ایران گرفتار فقر و توسعه‌نیافتگی هستند. در اغلب مناطق مرزی، بیکاری و حاشیه‌نشینی بیداد می‌کند. خشونت به وفور قابل مشاهده است و نابرابری در همه اشکال آن وجود دارد. در این گزارش با مشورت دکتر سیدعباس احمدی، استاد دانشگاه تهران به این پرسش پاسخ می‌دهیم که چرا استان‌های مرزی پیشرفت نمی‌کنند.
طرح مسئله
به گزارش تجارت فردا، ایران کشوری بزرگ و پهناور است که به دلیل وضعیت جغرافیایی خاصی که دارد، از اقلیم‌های متنوع و چشم‌اندازهای گوناگون برخوردار است. این وضعیت خاص جغرافیایی سبب پدید آمدن انگیزه‌ها و رفتارهای اجتماعی-اقتصادی متفاوت شده است. در گذشته ساکنان مناطق مرزی به دلیل صعب‌العبور بودن مناطق، فقدان راه و ارتباطات، در شرایط بسیار سختی زندگی می‌کردند.
شواهد نشان می‌دهد که فرآیند توسعه در نواحی مختلف کشور یکسان عمل نکرده و نابرابری‌ها و نابسامانی‌هایی را به دنبال داشته که صحنه ظهور این نابسامانی‌ها، مناطق مرزی و دورافتاده از مرکز هستند. بخش عمده‌ای از مناطق شرقی، جنوب شرقی و پاره‌ای از مناطق کوهستانی در غرب به علت قرار داشتن در قلمرو بیابان‌های خشک و بی‌آب و کوهستان‌های مرتفع دور از دسترس، به نسبت دیگر نقاط مستعد کشور، از نعمت توسعه بهره مناسب نبرده‌اند و در برخی از نقاط اصلاً از توسعه بهره نبرده‌اند.
به‌رغم تلاش‌هایی که پس از انقلاب اسلامی در جهت رفع محرومیت از مناطق کمترتوسعه‌یافته انجام شده، گستره‌ای از کشور که شامل حوزه‌های مهمی همچون مناطق و نواحی مرزی است، به دلایلی از قبیل انزوای جغرافیایی، ناهماهنگی‌ها، ناامنی‌های ناشی از جنگ تحمیلی و عوامل محدودکننده امنیت سرمایه‌گذاری، از چرخه توسعه بازمانده‌اند و با وجود قابلیت‌های فراوان، شاخص‌های توسعه در آنها در سطح مطلوبی نیست. شواهد آماری نشان می‌دهد؛ بخش مرکزی در مقایسه با بخش پیرامون، از توسعه‌یافتگی بیشتر و درجه دسترسی بالاتر به مزایای توسعه و منابع ملی برخوردار است.
این نسبت در مناطقی از حاشیه که با بخش مرکزی نامتجانس است، به کمترین میزان می‌رسد. این نابرابری شائبه وجود تبعیض در سیاست و اقدامات اجرایی دولت مرکزی را تقویت و اعتماد بخش حاشیه را از بخش مرکزی و دولت مرکزی سلب می‌کند و پتانسیل واگرایی را در این مناطق افزایش می‌دهد.
برخی مطالعات انجام‌شده عدم تعادل و شکاف نابرابری‌های منطقه‌ای در کشور را حتی بیشتر از 10 برابر دانسته و اعلام می‌کنند که در توسعه کشور الگوی مرکز-پیرامون حاکمیت شدیدی دارد، به‌طوری که بیشتر شهرستان‌های دورمانده از توسعه، در نواحی حاشیه‌های مرزی کشور و در مناطق کوهستانی واقع شده‌اند.
با این حال در چند دهه گذشته سیاست رسمی نظام حکمرانی این بوده که همه شهرها و مناطق کشور از راه و جاده مناسب برخوردار شوند و به این ترتیب ظرف چند دهه دسترسی به قسمت عمده مناطق دوردست هم تسهیل شده است. بنابراین به نظر می‌رسد نظام حکمرانی در تخصیص منابع به زیرساخت‌ها و تعریف هزاران پروژه با هدف محرومیت‌زدایی موفق عمل کرده اما در سیاست‌گذاری با هدف خلق ثروت و افزایش رفاه مناطق مرزنشین ناموفق بوده است.
به‌طور مشخص مناطق شرقی کشور که در تله محرومیت و توسعه‌نیافتگی گرفتار شده‌اند، بیشتر حالت حاشیه‌ای پیدا کرده‌اند، حتی جمعیت و نیروی انسانی در این مناطق هم به حاشیه رانده شده‌اند. چرا که دسترسی مردم به آموزش‌های عمومی و سطح بهره‌گیری از امکانات آموزشی بسیار پایین است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که در نقاط توسعه‌نیافته، سطح سواد و میزان دسترسی کودکان واجب‌التعلیم به امکانات آموزشی بسیار کمتر از مناطق توسعه‌یافته است. بی‌سوادی، توسعه‌نیافتگی را به دنبال دارد و بی‌سوادی نیز خود زاییده توسعه‌نیافتگی است.
در مناطق حاشیه‌ای و کمترتوسعه‌یافته ایران، در کنار عوامل بازدارنده جغرافیایی و طبیعی (از جمله محدودیت منابع، وضع اقلیمی نامناسب، کوهستانی بودن و...) عوامل انسانی نیز تاثیر فراوان داشته و دارد. برای توسعه این مناطق به نیروی متخصص و ماهر نیاز است که تامین آن در کوتاه‌مدت ممکن نیست؛ جذب نیروی متخصص از دیگر نقاط کشور به مناطق محروم هم با توجه به محدودیت‌های مالی و اعتباری مقرون‌به‌صرفه نیست. البته برخی تحلیل‌ها به صورت تاریخی به این پدیده نگاه می‌کنند.
از جمله دکتر احمدی در توضیح این پدیده می‌گوید: «بازی بزرگ ژئوپولیتیک بریتانیا و روسیه در سده نوزدهم میلادی از دلایل عمده ناامنی و توسعه‌نیافتگی سیستان و بلوچستان بزرگ بوده است. از سوی دیگر تشدید رقابت روسیه، هند، آمریکا در منطقه، افزایش حساسیت‌های ناسیونالیسیتی ناشی از نفوذ فرهنگی کشورهای دیگر، عدم تعادل بخش تجاری و خطر بدهی خارجی از جمله علل و موانع توسعه‌نیافتگی مناطق مرزی است.»
انزوای جغرافیایی
اگر جمع بزرگی از متخصصان توسعه را یکجا جمع کنید و از آنها بپرسید چرا اغلب استان‌های مرزی توسعه پیدا نکرده‌اند، اولین دلیلی که مطرح می‌کنند، انزوای جغرافیایی است. انزوای جغرافیایی، عمدتاً ناشی از انطباق مفاهیم اقتصادی و جغرافیایی بر یکدیگر است. تحت تاثیر این ویژگی، به دلیل سختی دسترسی (به دلیل عوامل جغرافیایی، صحرا، کویر و...) که مهم‌ترین مسئله در انزوای جغرافیایی به‌شمار می‌رود، سرعت ارتباطات کند شده، و در نتیجه، به دلیل کم‌توجهی و عدم صرفه اقتصادی در بهره‌برداری از منابع محدود این مناطق، فرآیندهای بعدی توسعه آن، از دیگر مناطق کشور عقب‌تر می‌ماند.
انزوای جغرافیایی باعث جداافتادگی و گسستگی میان مناطق مرزی و مناطق داخلی کشور، نبود دسترسی یا کندی آن و قرارگیری در یک موقعیت بن‌بست خواهد شد. همچنین دوری از مرکز موجب بروز دو پیامد ذهنی و عینی می‌شود: ذهنیت دوری از مرکز باعث دوری تعلقات، دوری فکری و دوری تفاهمات با مرکز می‌شود. در بعد عینی نیز باعث کاهش عمران و آبادانی این مناطق و تشدید محرومیت به دلیل ضعف نظام در تصمیم‌گیری سیاسی، اداری و قضایی و اجرایی و دوری مسئولان مرکزنشین از مشکلات این مناطق می‌شود.
پیامدهای ناشی از این ویژگی شامل کاهش کنترل مرکز بر این مناطق، عدم تعادل منطقه‌ای و عدم گرایش به جذب فعالیت‌ها و سرمایه‌هاست. برای مثال استان سیستان و بلوچستان به دلیل عدم سرمایه‌گذاری لازم طی سال‌های گذشته جزو استان‌های محروم و کمترتوسعه‌یافته است. این استان دارای امکانات بالقوه و استعداد مطلوبی در زمینه‌های مختلف اقتصادی است ولی در بحث سرمایه‌گذاری، به دلیل موقعیت جغرافیایی خاص و محرومیت‌های خاص اقلیمی و دوری از مرکز تصمیم‌گیری، وضعیت مناسبی ندارد.
انزوای اداری
اگر از همان جمع متخصصان توسعه سوال کنید که دلیل دیگر توسعه‌نیافتگی شهرهای مرزی چیست؟، احتمالاً به انزوای اداری اشاره می‌کنند. اقتصاددانان معتقدند ریشه اصلی مشکلات مناطق مرزنشین را باید در بوروکراسی معیوب و مرکزگرایی افراطی دانست. کارکرد معیوب نظام حکمرانی در ایران آدم را یاد داستان گلوله برف رضاشاه می‌اندازد.
می‌گویند رضاشاه روزی در زمستان که وارد اداره امنیه شد مقداری برف از روی زمین برداشت و آن را به شکل گلوله درآورد و به افسرانی که از کمبود بودجه گلایه داشتند نشان داد و از افراد یک گروهان خواست آن را دست‌به‌دست تا ردیف آخر نفرات برسانند. وقتی گلوله برف به آخر گروهان رسید تقریباً آب شده بود. رضاشاه به امنیه‌ها گفت: «من حقوق و جیره کافی برای شما اختصاص داده‌ام اما تا دست‌به‌دست بشود و نصیب شما بشود مقدار زیادی از آن آب می‌شود و به جیب صاحب‌منصبان شما می‌رود.»
به نظر می‌رسد همین اتفاق درباره مناطق مرزنشین هم رخ می‌دهد و بودجه و امکاناتی که مرکزنشینان برای مرزنشینان تخصیص می‌دهند، تا به دستشان برسد، آب می‌شود. این داستان ساده نشان‌دهنده وجود دو عارضه در نظام حکمرانی است؛ عارضه اول وجود فساد است که نشان می‌دهد بودجه مناطق مرزی به مقصد نرسیده میل می‌شود و شاید هم مبین این باشد که بودجه اختصاص داده‌شده به مناطق محروم مرزی به قدری ناچیز است که هرگز به مقصد نمی‌رسد.
سرمایه‌های دور از دسترس
رشد اقتصاد تابع رشد عوامل تولید و رشد بهره‌وری عوامل تولید است. عوامل تولید در یک دسته‌بندی کلی به موجودی سرمایه و نیروی کار تقسیم می‌شود. کلیدی‌ترین عامل تعیین‌کننده ظرفیت رشد اقتصاد ایران، رشد موجودی سرمایه است. اگر موجودی سرمایه را به یک دریاچه تشبیه کنیم، جریان ورودی به این دریاچه که بر آب آن می‌افزاید، سرمایه‌گذاری است.
همچنین، استهلاک سرمایه، مانند تبخیر از حجم آب آن می‌کاهد. برآیند جریان ورود و خروج آب به یک دریاچه، میزان تغییر سالانه حجم آب دریاچه را مشخص می‌کند. در حال حاضر میزان آب ورودی به دریاچه اقتصاد ایران از میزان آبی که از آن خارج می‌شود، بسیار کمتر است. این روند درباره شهرهای مرزنشین با شدت بیشتری وجود دارد. یعنی ورودی سرمایه بسیار پایین است که این موضوع مشکلات زیادی را ایجاد کرده است. وقتی سرمایه نباشد، زیرساخت به وجود نمی‌آید و کارخانه احداث نمی‌شود و زمانی که کارخانه احداث نشود، بیکاری افزایش می‌یابد. بیکاری در جوانی به معنی کاهش درآمد فرد در آینده است، چرا که فرصت مهمی برای کسب مهارت و تجربه از دست می‌رود. برای معضل بیکاری جوانان پیامدهایی مثل افزایش ناهنجاری‌های اجتماعی و بی‌ثباتی سیاسی عنوان شده است.
چنان‌که اشاره شد، از دید اغلب متخصصان توسعه، شهرهای مرزی برای حاکمان مرکزنشین، مزیت خاصی ندارند و فقط از این جهت مهم به نظر می‌رسند که مرزهای جغرافیایی کشور هستند. سال‌ها پیش «حبیب‌الله بیطرف» در گفت‌وگو با مجله شهروند امروز گفته بود: «در یکی از نهادهای امنیتی مصوب کرده بودند که در شعاع مشخصی از مرزها، ساخت نیروگاه و کارخانه ممنوع شود.» احتمالاً دلیل نهادهای امنیتی این بوده که در صورت بروز مشکل، دشمنان نتوانند علیه تاسیسات و زیرساخت‌های کشور اقدامی صورت دهند. با منطق امنیتی ممکن است چنین تصمیم‌هایی وجاهت داشته باشد اما نتیجه آن برای مرزنشینان جز فقر و تنگدستی چیزی نبوده است. اغلب مرزنشینان ایران اهل سنت هستند و برخی معتقدند حکومت شیعه عمداً نمی‌خواهد که آنها وضعیت بهتری پیدا کنند اما به عقیده برخی تحلیلگران، این گزاره درست نیست چون خیلی از شهرهای مرزی شیعه‌نشین هم وضعیت نامناسبی دارند.
سیدعباس احمدی که استادیار گروه جغرافیای سیاسی دانشگاه تهران است، مهم‌ترین مشکل توسعه‌یافتگی مناطق مرزی را این می‌داند که به‌طور معمول از کانون توجه برنامه‌ها و سیاست‌گذاری‌های توسعه دور هستند و همین امر سبب می‌شود سطح توسعه اجتماعی و اقتصادی آنها کاهش یابد. این استاد دانشگاه تهران معتقد است در طول تاریخ در نتیجه بی‌توجهی به نواحی پیرامونی به‌ویژه مناطق مرزی، روند توسعه این نواحی با اخلال مواجه شده و باعث کمبودهای بالقوه ازجمله فقدان اشتغال، نازل بودن درآمد و عدم دسترسی به نیازهای اولیه در این نواحی استراتژیک شده است.
به عقیده اقتصاددانان همین بی‌توجهی‌ها زمینه را برای معضلات و نابسامانی‌هایی چون قاچاق کالا، مهاجرت، شورش و ناامنی فراهم کرده است. به این ترتیب یک چرخه بد شکل گرفته است؛ به این شکل که بی‌توجهی قدرت مرکزی به مناطق پیرامونی باعث می‌شود در این مناطق سرمایه‌گذاری صورت نگیرد و در نتیجه صنعت هم شکل نمی‌گیرد. وقتی سرمایه‌گذاری در کار نباشد و کارخانه‌ای برپا نشود، اشتغالی هم در کار نخواهد بود و زمانی که اشتغال در کار نباشد، جامعه با مشکلاتی نظیر بزهکاری جوانان، اعتیاد، خشونت و ناامنی مواجه می‌شود. در چنین شرایطی سرمایه‌گذاران بخش خصوصی هم انگیزه و رغبت برای سرمایه‌گذاری ندارند و در نتیجه عقب‌ماندگی این شهرها همچنان ادامه پیدا می‌کند.
از سوی دیگر به عقیده اقتصاددانان، توسعه و امنیت دارای رابطه متقابل هستند. از یک‌سو هرجا که امنیت باشد، توسعه پایدار می‌شود و فراهم آمدن امنیت ملی، یکی از بسترهای مناسب برای توسعه ملی است؛ از سوی دیگر هرجا توسعه باشد، امنیت وجود دارد. توسعه و حرکت به سوی آن، به تقویت مبانی قدرت ملی و در نتیجه، امنیت ملی در کشور می‌انجامد. زمانی که در یک جامعه امنیت نباشد، امکان سرمایه‌گذاری وجود نخواهد داشت و کاهش سرمایه‌گذاری موجب تعمیق عقب‌ماندگی خواهد شد.
عواقب فراموشی نظام حکمرانی
چنان‌که اشاره شد، بی‌توجهی نظام حکمرانی مرکزنشین به مناطق پیرامونی، آثار و عواقب زیان‌بار فراوانی از جمله تداوم بیکاری، افزایش بسترهای نارضایتی، ادامه روند مهاجرت‌ها، افزایش احساس تبعیض و فاصله طبقاتی، تخریب محیط زیست و توزیع نامتوازن جمعیت و تخلیه برخی از بخش‌های کشور به دنبال دارد. به‌طور مشخص از سال 1385 به این سمت میزان بیکاری در میان تحصیل‌کرده‌ها و جوانان به‌ویژه در مناطق مرزی در سطح نگران‌کننده قرار دارد.
این همان مقوله‌ای است که بیشتر از اثرگذاری و تحلیل‌سازی رسانه‌ها و قدرت‌های منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای شایان توجه است. در حوزه عمرانی تصمیم‌گیران و مدیران باید بتوانند با فعال کردن پروژه‌ها زمینه‌های اشتغال بیشتر مردم را فراهم کنند. در حوزه‌های اقتصادی هم با تسهیل فرآیندها از جمله در صدور مجوزها و دریافت تسهیلات بانکی با آغاز پروژه‌های مختلف اقتصادی و جذب نیروهای کار، تلاش کنند معضل بیکاری به‌عنوان زیربنایی تهدیدساز به حداقل برسد
نظرات