الگوی فرامرزی نظارت بانکی
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی سیستم نظارت بانکی در هفت کشور با تاکید بر قوانین بانکداری پرداخته است؛ در این گزارش، با دسته‌بندی کشورها، پیشنهاد شده که سیستم نظارتی در ایران می‌تواند با الگوبرداری از کشوری مانند بلغارستان صورت گیرد، به‌نحوی‌که یک سازمان مستقل زیر نظر بانک مرکزی وظیفه نظارت بانکی را عهده‌دار شود.
در چکیده این گزارش درخصوص اهمیت بررسی نظارت مالی عنوان شده که پس از وقوع بحران گسترده مالی در دهه اول قرن بیست و یکم، تحولات عمده‌ای در قوانین و ساختارهای نظارت بانکی و مالی بسیاری از کشورهای جهان ایجاد شد.
به گزارش تجارت‌نیوز، در نتیجه و با توجه به ارائه طرح و لایحه اصلاح قوانین بانکی، توسط مجلس و دولت، بررسی تحولات سیستم نظارت مالی و بانکی با تاکید بر قوانین بانکداری کشورهای جهان و بهره‌گیری از تجربیات دنیا، ضروری به نظر می‌رسد.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، سیستم نظارت بانکی کشورهای آلمان، ژاپن، انگلستان و آمریکا از کشورهای توسعه‌یافته و سه کشور بلغارستان، مالزی و افغانستان از سایر کشورها مورد بررسی قرار گرفته‌اند. بررسی‌ها حاکی از آن است در برخی کشورها مانند آمریکا، مالزی و افغانستان «قانون کشورها» طریقه برخورد بانک مرکزی با بانک‌ها را به‌طور جزئی و مفصل مشخص می‌کند.
قانون برخی کشورها مانند ژاپن و بلغارستان، وظایف و اختیارات بانک مرکزی یا بانک‌ها را به‌طور کلی معین می‌کند و وارد جزئیات نحوه رفتار بانک مرکزی با بانک‌ها نمی‌شود. قوانین انگلستان، ساختار و اهداف سازمان نظارتی را مشخص می‌کند اما کمتر وارد جزئیات عملکرد آن می‌شود، حال آنکه قوانین آلمان توجه ویژه‌ای به روش نظارت مثل آزمون بحران و انواع نسبت‌های احتیاطی دارد.
از نظر نهاد نظارتی نیز، وظیفه نظارت بانکی در بلغارستان، مالزی و افغانستان بر عهده بانک مرکزی است، اما در کشورهای آلمان، ژاپن، انگلستان و آمریکا که سیستم مالی آنها پیچیده‌تر است، وظیفه نظارت بانکی بر عهده بانک مرکزی و یک یا چند سازمان مستقل است.
آلمان: در این کشور، مقام ناظر بازار مالی (نهاد بافین) یک نهاد عمومی زیر نظر وزارت مالی و مستقل از بودجه دولتی است که مسوول نظارت یکپارچه بر بازار مالی آلمان شامل، بانک‌ها، بیمه‌ها و بازار معاملات اوراق بهادار است و بودجه آن از موسساتی که بر آنها نظارت دارد، تامین می‌شود. این نهاد، نظارت را با همکاری بانک مرکزی انجام می‌دهد، به این صورت که اغلب امور اجرایی نظارت شامل ممیزی موسسات و نظارت غیرحضوری را بانک مرکزی انجام می‌دهد و بافین را از نتایج آنها مطلع می‌کند و در نهایت بافین تصمیمات لازم را اتخاذ و اعلام می‌کند.
اگرچه بافین در حالت کلی وارد امرو اجرایی شامل بازرسی محلی و ارزیابی خارج از محل نمی‌شود و این کار را بانک مرکزی انجام می‌دهد، اما بافین هم در صورت تمایل می‌تواند در بازرسی موسسات مشارکت داشته باشد. به‌طور کلی، نظارت یکپارچه توسط یک سازمان مستقل و نقش مهم بانک مرکزی در نظارت بانکی از ویژگی‌های مهم سیستم نظارت مالی در آلمان است.
ژاپن: گزارش مرکز پژوهش‌ها با بیان اینکه ژاپن یکی از کشورهای پیشگام در حوزه نظارت بانکی است، این موضوع را به بحران بانکی دهه ۱۹۹۰ نسبت می‌دهد که در آن تحولات مقررات نظارتی آغاز شد و وجود مقررات احتیاطی در مورد موسسات مالی موجب شد که در بحران مالی جهانی، بخش مالی ژاپن سالم باقی بماند. مسوول نظارت بانکی در ژاپن، آژانس خدمات مالی (FSA) است که با همکاری بانک مرکزی ژاپن (BOJ) امور مربوط به نظارت بانکی را انجام می‌دهد. در این رابطه وزارت مالی و شرکت ضمانت سپرده ژاپن هم نقش مهمی دارند.
همکاری میان نهادهای نام برده از طریق برگزاری جلسات مختلف میان آنها برقرار می‌شود. اختیارات و نحوه نظارت بر بانک‌ها، موسسات مالی، شرکت‌های هلدینگ و سهامداران عمده آنها به‌طور مجزا در قانون بانکداری ژاپن مشخص شده است. همکاری مشترک آژانس خدمات مالی و بانک مرکزی در نظارت مستمر بانکی، موجب شده که نظارت بانکی در این کشور به‌صورت مطلوب و موثری انجام شود. چارچوب قانونی برای نظارت بانکی در ژاپن نیز در چهار سطح تعریف شده است.
در سطح اول، قانون بانکداری، در سطح دوم، دستورات کابینه در اجرای قانون بانکداری، در سطح سوم، دستورالعمل آژانس خدمات مالی در اجرای قانون بانکداری و در سطح چهارم نیز ایجاد و انتشار راهنماهای نظارتی و دستورالعمل‌های بازرسی توسط آژانس خدمات مالی است که راهنماهای نظارتی و دستورالعمل‌های بازرسی به ترتیب در نظارت خارج محل و محلی توسط ناظران به کار گرفته می‌شود. بانک‌ها هم موظفند براساس این راهنماها و دستورالعمل به ایجاد یک سیستم کنترل داخلی اقدام کنند.
انگلستان: نظارت مالی در انگلستان سیستم بسیار پیچیده‌ای دارد و تحولات زیادی در دهه‌های اخیر داشته است. ویژگی چارچوب نظارت بانکی انگلستان، این است که بانک مرکزی در حوزه نظارت احتیاطی خرد و کلان، نقش اساسی و محوری دارد. یک نقطه قوت سیستم نظارت بانکی انگلستان این است که در آن به ابعاد نظارت شامل نظارت احتیاطی خرد، نظارت احتیاطی کلان و نظارت کسب‌و‌کار توجه شده و مسوولیت هر یک از آنها به‌طور جداگانه مشخص شده است.
اداره نظارت احتیاطی وظیفه نظارت احتیاطی خرد بر بنگاه‌هایی که از لحاظ سیستمی مهم هستند را برعهده دارد و مسوولیت نظارت احتیاطی کلان بر عهده کمیته سیاست مالی است. البته به‌دلیل تعدد سازمان‌های متولی نظارت و روابط پیچیده میان آنها، نمی‌توان چنین سیستم پیچیده‌ای را الگوی سیستم نظارتی کشور قرار داد.
نکته قابل تامل در قوانین نظارت بانکی انگلستان، اهدافی است که برای نظارت بانکی تعیین شده است؛ برخلاف دیدگاه رایج در ادبیات نظارت بانکی که هدف اصلی نظارت بانکی را ثبات سیستم از طریق کنترل ریسک معرفی می‌کند، در قوانین انگلستان اهدافی نظیر محافظت از مصرف‌کننده، رقابت، رشد و اشتغال همتراز هدف ثبات مالی و حتی در مواردی مقدم بر آن در نظر گرفته شده است.
نتیجه اینکه در تدوین قانون نظارت بانکی کشور باید اهداف نظارت و مواردی که بر آن نظارت می‌شود، متناسب با اهداف کل نظام اقتصادی مشخص و تصریح شود.
آمریکا: سیستم نظارت بانکی در آمریکا پیچیده است و هر یک از بانک‌ها براساس ملی یا ایالتی بودن و شرایط دیگر، تحت‌نظارت یکی از نهادهای اداره ممیزی پولی، هیات‌مدیره فدرال‌رزرو یا شرکت ضمانت سپرده فدرال قرار می‌گیرند.
برنامه‌ها و فرآیندهای نظارت بانکی براساس مقررات و دستورالعمل‌های دقیق و جزئی انجام می‌شود که توسط نهادهای نظارتی تعیین می‌شود. علاوه‌بر این، شورای نظارت بر ثبات مالی وظیفه هماهنگی میان نهادهای نام برده برای مواجهه با تهدیدات پیش‌روی سیستم مالی، شناسایی و کنترل ریسک‌های به‌وجود آمده در کل سیستم مالی را بر عهده دارد.
یکی از مهم‌ترین قوانین بانکی آمریکا، قانون داد- فرانک سال ۲۰۱۰ است. در فصل اول این قانون، اهداف و وظایف شورای نظارت بر ثبات مالی و همین‌طور اهداف و وظایف اداره مطالعات مالی بیان شده است. در فصل‌های بعدی این قانون، عملکردهای نظارتی و دامنه اختیارات و وظایف سازمان‌های نظارتی نظیر OCC و فدرال‌رزرو تعیین شده است.
طریقه نظارت و برخورد با بانک‌ها با ذکر جزئیات در مقررات بانک‌ها و بانکداری آورده شده است. به‌طور نمونه در بخش ۳۰ این مقررات، دستورالعمل‌های استانداردهای ایمنی و سلامت بانک‌ها و طریقه نظارت و برخورد با بانک‌ها در این‌خصوص بیان شده است. یک نکته جالب در قانون داد-فرانک این است که به هدف نهایی نظارت بانکی و پیشگیری از اثر منفی آن بر رشد اقتصادی توجه ویژه‌ای شده است. بنابراین تعریف اهداف نظارت در قانون بانکی یک کشور به‌صورت جامع و ملزم کردن سازمان ناظر برای حرکت در جهت تمامی آن اهداف بسیار مهم است.
مالزی: وظیفه نظارت بانکی و محافظت از ثبات مالی در مالزی بر عهده بانک مرکزی است و علاوه بر آن وزارت مالی هم نقش فعالی در سیستم نظارتی مالزی ایفا می‌کند. به‌عنوان نمونه، موافقت با اعطای مجوز به بانک‌ها و قراردادن شرایطی برای این مجوزها و همین طور لغو مجوزها و هدایت سرمایه‌گذاری‌ها به موارد معین از اختیارات وزارت مالی است.
همچنین صدور مجوز و نظارت بر فعالیت‌های بانکی که با ارزهایی به‌جز رینگیت مالزی انجام می‌شود، توسط اداره نظارت مالی صورت می‌گیرد. بانک مرکزی یک رژیم مقرراتی و نظارتی توسعه‌یافته ریسک‌محور را به‌کار می‌گیرد که شامل برنامه‌های جامع نظارت محلی و نظارت خارج از محل در سطوح خرد و کلان است.
بلغارستان: نظارت بانکی در بلغارستان بر عهده بانک مرکزی این کشور موسوم به بانک ملی بلغارستان است و قانون بانک ملی بلغارستان این وظیفه را بر عهده معاونت نظارت بانکی بانک ملی بلغارستان قرار داده است. پس از ورشکستگی چهارمین بانک بزرگ بلغارستان در سال ۲۰۱۴، بانک ملی بلغارستان در سال ۲۰۱۵ یک برنامه اصلاحی را برای اصلاح و توسعه بیشتر نظارت بانکی در بلغارستان اجرا کرد. این برنامه با هدف نزدیک کردن سطح نظارت بانکی بلغارستان به استانداردهای بین‌المللی به‌ویژه اصول اساسی بازل برای نظارت بانکی موثر طراحی شد.
در این برنامه مسائل عملی و نواقص ساختار نظارتی بانکی در بلغارستان مورد توجه قرار گرفت. اگرچه بانک ملی بلغارستان از یک روش ریسک محور برای نظارت استفاده کرده و با به‌کار گرفتن برنامه وسیع بازرسی و توجه به نظارت احتیاطی کلان، سطح نسبتا مطلوبی از نظارت بانکی را ایجاد کرده است، اما واگذار کردن بخش عمده‌ای از اختیارات نظارت به معاونت نظارت بانکی، عملکرد نظارت بانکی را با ریسک‌هایی مواجه کرده است.
افغانستان: نظارت بانکی در افغانستان بر عهده بانک مرکزی این کشور است که بخش نظارت امور مالی در بانک مرکزی انجام می‌دهد. نظارت بانکی به‌صورت سازمان یافته در سال ۱۳۹۴ شمسی با تصویب قانون بانکداری افغانستان محقق شد. در این قانون به‌صورت جزئی و دقیق به بسیاری از مسائل بانک‌ها و نحوه نظارت بر آنها پرداخته شده است. در این کشور، بانک‌ها باید براساس مقررات بانکی در افغانستان یک برنامه جامع برای مدیریت نقدینگی طرح‌ریزی کنند که شامل نظارت هیات نظار و هیات اجرایی بانک و سیاست‌ها و دستورالعمل‌های لازم است و باید یک استراتژی نقدینگی شامل اهداف، شیوه‌های عمومی و سیاست‌های معین برای اداره روزانه نقدینگی خود داشته باشند. نظارت بر نحوه تبعیت بانک‌ها از مورد فوق و سایر مقررات بانکی از طریق بازرسی‌های محلی و نظارت خارج از محل بانک مرکزی انجام می‌شود.
نسخه‌ای برای ایران
مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش با بررسی کشورهای مذکور عنوان می‌کند: با توجه به اینکه نظام بانکی و به‌طور کلی بخش مالی در ایران از پیچیدگی چندانی برخوردار نیست، به نظر می‌رسد که بانک مرکزی بتواند همانند کشورهایی مانند بلغارستان، وظیفه نظارت بانکی را به‌خوبی انجام دهد.
البته با توجه به اینکه سپردن وظیفه نظارت بانکی به بانک مرکزی می‌تواند با اشکالاتی همراه شود و از طرفی با توجه به گسترش بخش بانکی و مالی در کشور بهتر است که این وظیفه بر عهده یک سازمان مستقل زیر نظر بانک مرکزی گذاشته شود که با همکاری بانک مرکزی این کار را انجام دهد. در سال‌های اخیر موضوع اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی کشور مورد توجه مجلس شورای اسلامی و دولت قرار گرفته و طرح‌ها و لوایحی در این راستا ارائه شده است.
منبع: روزنامه دنیای اقتصاد
نظرات