بانک مرکزی چیست و چطور کار می‌کند؟

بانک مرکزی چیست و واقعا چطور کار می‌کند؟ بانک مرکزی الزاما بزرگ‌ترین بانک یک کشور نیست و بیشترین دارایی‌های نظام بانکی را در اختیار ندارد. با این همه، مدیریت بانک مرکزی احتمالا مهم‌ترین بخش از حکمرانی اقتصادی در یک کشور است.

طرفداران پروپاقرص سریال بازی تاج و تخت (Game of Thrones) ، قطعا این صحنه را به یاد دارند: «استنیس براتیون»، برادر پادشاه پیشین که برای به دست آوردن تاج و تخت حاضر است حتی بر سر زندگی دختر خودش هم قمار کند، به قصد تامین مالی ارتشی که هیچ‌گاه نداشته، به جایی موسوم به «بانک آهنین» (Iron Bank) می‌رود تا وام بگیرد. بانکداران در نهایت قانع می‌شوند تا به «استنیس» وام بدهند و البته بقیه ماجرا را باید در سریال ببینید!

بانک مرکزی در جایگاه «مادرخرج مملکت»!

«بانک آهنین» سریال بازی تاج و تخت، یعنی جایی که بیشتر سرمایه‌های جهان داستان در آنجا جمع شده و آن‌قدر پول دارد که می‌تواند جنگ‌ها را تامین ‌مالی کند، یکی از تصورات کلیشه‌ای و البته نادرست در مورد بانک مرکزی را نمایندگی می‌کند: بانک مرکزی جایی است که همه پول‌های دولت در آن قرار دارد و هر وقت بخواهیم می‌توانیم برای مقاصد مختلف (از پرداخت وام گرفته تا تامین خسارت سیل و بودجه دولت) از آن پول برداشت کنیم.

واقعیت این است که بانک مرکزی معادل «خزانه دولت» نیست و دولت‌ها -دست‌کم بر روی کاغذ- نمی‌توانند هر وقت با کسری بودجه روبه‌رو شدند، از منابع بانک مرکزی استفاده کنند. اما اگر این‌طور است، کارکرد واقعی این نهاد چیست؟

در «سریال بازی تاج و تخت» «استنیس براتیون» به جایی می‌رود که به شکلی کلیشه‌وار، تصویری نادرست از بانک مرکزی به دست می‌دهد.

بانک‌های مرکزی در کشورهای مختلف دنیا، به طور کلی وظایفی دارند که در ادامه به برخی از مهم‌ترین آن‌ها اشاره می‌کنیم.

حفظ ارزش پول ملی

بهینه‌ترین ارزش ریال در برابر دلار چقدر است؟ این سوالی است که همه و به‌ویژه فعالان اقتصادی هر روز با آن درگیرند و احتمالا پاسخ‌هایی هم برای آن در آستین دارند. واقعیت اما این است که تعیین ارزش پول ملی (یعنی نرخ برابری ارزش ریال در برابر ارزهای خارجی) بر عهده بانک مرکزی است.

بانک مرکزی در کشورهای مختلف مسئولیت دارد نرخ برابری واحد پول ملی آن کشور در برابر سایر ارزهای خارجی را (با برخی پشتوانه‌ها، نظیر دارایی‌های ارزی خارجی و حتی ذخایر طلا) در سطحی مشخص حفظ کند. بر این اساس، نه ارزان شدن افسارگسیخته ریال در برابر دلار فی‌نفسه خوب است و نه گران شدن افسارگسیخته آن.

افت ارزش پول ملی از نظر تئوریک می‌تواند به افزایش صادرات کشورها کمک کند (همان فرصتی که چینی‌ها استاد استفاده از آن هستند)، اما افت بیش از حد ارزش پول ملی هم می‌تواند موجب بروز ابرتورم شود. (همان اتفاقی که در کشورهایی مانند زیمبابوه یا ونزوئلا رخ داد.)

از طرف دیگر، اگر واحد پول ملی یک کشور به شکل مصنوعی قدرتمند نگه‌ داشته شود، آن کشور به یک واردکننده درجه یک بدل خواهد شد و بروز بیماری هلندی یکی از نتایج محتوم این رخداد خواهد بود. ارزان نگه داشتن دلار در ایران، در طول 5 دهه گذشته و به یمن درآمدهای نفتی، یکی از مصادیق این رخداد است.

بانک مرکزی در مقام کارخانه چاپ پول!

یکی دیگر از وظایف عمومی بانک‌های مرکزی، چاپ پول و مسکوکات (اسکناس و سکه) است. بر این اساس، اینکه در ایران بزرگ‌ترین اسکناس رایج کنونی (به غیر از چک‌پول‌ها)، اسکناس 10 هزار تومانی است و نه اسکناس یک میلیون تومانی، ناشی از سیاست بانک مرکزی در مدیریت نقدینگی کشور است.

بانک مرکزی در حالت کلی عهده‌دار تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی با ارز رایج کشورهای دیگر هم هست. علاوه بر این، وضع مقررات در مورد ورود و صدور پول رایج در کشورها هم عمدتا بر عهده بانک‌های مرکزی کشورها است.

برای مثال، در ایران، اینکه هر فرد مسافر مجاز است تا چه اندازه دلار و یا ریال از کشور خارج کند و نیز اینکه سقف حواله‌های ارزی چه اندازه باید باشد، توسط بانک مرکزی ایران تعیین می‌شود.

بانک‌ها در چارچوب: مقررات‌گذاری در نظام بانکی

یکی دیگر از وظایف بانک مرکزی، مقررات‌گذاری و تعیین چارچوب‌های دقیق در مورد نظام بانکی کشور است. بر این اساس، تعیین میزان «نرخ بهره»، «نرخ سپرده‌ قانونی»، «نرخ بهره بین‌بانکی»، «نرخ سود سپرده‌های سرمایه‌گذاری» و امثال این‌ها، بر عهده بانک مرکزی است.

تنظیم نظام پولی و بانکی کشور نیز در همین راستا صورت می‌گیرد. به عنوان مثال، در ایران تعیین میزان کارمزد اخذ‌شده از هر تراکنش بانکی و نیز سقف برداشت نقدی پول از دستگاه‌های ATM، همه و همه توسط بانک مرکزی تعیین می‌شوند.

بانک مرکزی به عنوان «آقابالاسر» نظام بانکی

آیا هر کسی می‌تواند هر زمان که خواست بانک تاسیس کند؟ پاسخ این پرسش مشخص است. در ایران، این بانک مرکزی است که باید سرمایه اولیه مورد نیاز برای تاسیس یک بانک را تعیین کند؛ به بانک‌های خارجی مشتاق به ورود به بازار ایران مجوز فعالیت بدهد؛ تعداد بهینه شعب بانک‌ها در کشور را مشخص کند و البته، سقف وام‌دهی بانک‌ها را تعیین کند.

بانک مرکزی ایران البته در بسیاری از این موارد موفق عمل نکرده است. به عنوان نمونه، در حالی که تعداد شعب بانک‌ها باید واجد مقررات مشخصی باشد، ورود دارایی‌های بانک‌ها به حوزه خرید و فروش املاک در قالب افزایش تعداد شعب بانکی، یکی از پایه‌های بحران مسکن در ایران در اواخر دهه 1380 و اوایل دهه 1390 بود.

مهم‌تر از همه، اینکه کدام بانک‌ها مجوز فعالیت دارند و کدام بانک‌ها خیر، قاعدتا توسط بانک مرکزی تعیین می‌شود، اما ورشکستگی برخی بانک‌های کشور در زمستان سال 1396 که موجب بروز موج اعتراضات هم شد، نمونه‌ای از بی‌توجهی نسبت به نقش بانک مرکزی در مقام سیاست‌گذاری نظام بانکی کشور است.

بانک مرکزی و سازوکار بدهکار کردن دولت

یکی دیگر از وظایف بانک مرکزی در تقریبا تمامی کشورهای دنیا، مدیریت اوراق بهادار دولتی است. به‌طور مثال، بانک مرکزی ایران انحصار انتشار «اوراق قرضه» و نیز «اوراق بدهی» را (که به‌تازگی افزایش چشم‌گیری پیدا کرده) در اختیار دارد.

دارندگان این اوراق در واقع در حکم طلبکاران دولت هستند و می‌توانند برای نقد کردن اوراق خود، آن را به دولت و در موارد خاص به دیگران بفروشند. با این همه، دولت و بانک مرکزی نمی‌توانند به میزان دلخواه اوراق بهادار منتشر کنند و این موضوع تابعی از سیاست‌های کلی پولی و مالی کشور است.

از طرفی، انتشار برخی اوراق بهادار دولتی نظیر اوراق بدهی، در عمل به معنی بدهکار کردن دولت در سال‌های آتی است و به همین جهت، انتشار بی‌ملاحظه این اوراق در سال‌های جاری، به معنی پیش‌خور کردن منابع مالی دولت در سال‌های آینده خواهد بود.

آخرین گزینه وام‌دهی ( Lender of last resort )

بخش بزرگی از فعالیت‌های نظام بانکی در جایی صورت می‌گیرد که عموم مردم اطلاعات کمی در مورد آن دارند: بازار بین‌بانکی. بانک‌ها هم مانند شرکت‌ها با یکدیگر و نیز با بانک مرکزی به عنوان یک نهاد ناظر، بده‌بستان دارند.

وقتی شما چک یک بانک را در بانک دیگری نقد می‌کنید، در واقع، اعتبار یا پول را بین این دو بانک جابه‌جا کرده‌اید. این دو بانک هم در نهایت باید حساب‌هایشان را با یکدیگر تسویه کنند. علاوه بر این، ممکن است یک بانک از بانک دیگری وام بگیرد تا بتواند بخشی از فرآیندهای مالی خودش را مدیریت کند یا دارایی‌اش را نقد کند.

بانک مرکزی مسئول تنظیم مقررات در نظام بانکی است.

حالا وضعیتی را در نظر بگیرید که بانک «الف» نتواند نقدشوندگی (liquidity) بخشی از دارایی خودش را از طریق بانک‌های دیگر انجام دهد. یکی از کارکردهای بانک مرکزی، تامین نقدینگی مورد نیاز بانک «الف» است.

در این شرایط، عبارت مصطلح در رشته بانکداری این است که بانک مرکزی، «آخرین گزینه وام‌دهی» (Lender of last resort) به بانک «الف» است. به عبارت ساده‌تر، زمانی که بانک «الف» نمی‌تواند از طریق ایجاد بدهی به بانک‌های دیگری نقدینگی خود را تامین کند، این بانک مرکزی خواهد بود که نقدینگی مورد نیاز بانک «الف» را تامین می‌کند و این بانک به بانک مرکزی بدهکار می‌شود.

یک مورد خاص: بانک مرکزی ایران چه وظایفی دارد؟

با وجود تمام مواردی که در بالا به آن‌ها اشاره کردیم، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران وظایفی دارد که در پاره‌ای موارد، با وظایف مرسوم در بانک‌های مرکزی در کشورهای دیگر متفاوت است. تفاوت‌هایی از این دست البته در تمام جهان مرسوم هستند. مهم‌ترین تفاوت این است که بانک مرکزی ایران، بر اساس قانون، «بانکدار دولت» معرفی شده است.

علاوه بر این، به عنوان نمونه، نسخه اصلاح‌شده قانون پولی‌ و بانکی کشور (مصوب 1351) برخی از وظایف بانک مرکزی ایران (به‌صورت خاص) را به این شکل فهرست می‌کند:

1. «نگاه‌داری حساب‌های وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و همچنین موسساتی که بیش از‌ نصف سرمایه آن‌ها متعلق به وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی و یا شهرداری‌ها باشد».
2. «نگاه‌داری تمام ذخایر ارزی و طلای کشور»
3. «انعقاد موافقت‌نامه پرداخت در اجرای قراردادهای پولی و مالی و بازرگانی و ترانزیتی بین دولت و سایر کشورها»

توضیح اینکه لزومی ندارد حساب وزارتخانه‌ها و موسسات مالی توسط بانک مرکزی صورت بگیرد و نیز اینکه نگهداری ذخایر ارزی و طلای کشور در برخی کشورها، توسط نهادهایی به غیر از بانک مرکزی مدیریت می‌شود.

بانک مرکزی و دعوا بر سر آمار

از طرف دیگر، بر اساس تبصره 1 ماده 13 نسخه اصلاح‌شده قانون پولی و بانکی کشور، «دادن وام و اعتبار و تضمین وام و اعتبارات اعطایی به وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی، موکول به تضمین وزارت امور اقتصادی و دارایی است.»

بر این اساس، بانک مرکزی می‌تواند به نهادهایی نظیر وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی وام بدهد و البته از وزارت اقتصاد هم در این مورد تضمین بخواهد. این اما عملا به معنی از میان رفتن بخشی از قدرت اجرایی و خودمختاری بانک مرکزی ایران است، موضوعی که در چند دهه گذشته به دفعات موجب از دست رفتن استقلال عملیاتی بانک مرکزی ایران شده است.

علاوه بر این، بانک مرکزی ایران مسئول انتشار آمار و ارقام در مورد شاخص‌های اقتصادی نظیر نرخ تورم و نرخ اشتغال معرفی شده است. این در حالی است که جمع‌آوری و انتشار این قبیل داده‌های آماری، وظیفه اختصاصی «مرکز آمار ایران» هم هست.

در سال های اخیر، روایت‌های گاه متناقض بانک مرکزی ایران و مرکز آمار ایران از شاخص‌هایی مانند نرخ تورم، به بحث‌هایی در مورد روش جمع‌آوری این داده‌ها و سوگیری‌های احتمالی آن‌ها دامن زده است.

مصائب «بانکدار دولت»

اما آیا می توان به عملکرد بانک‌های مرکزی به‌طور عام و بانک مرکزی ایران به‌طور خاص، نقدی وارد کرد؟

عدم شفافیت قانونی و نیز جایگاه بانک مرکزی ایران به مثابه «بانکدار دولت»، بارها موجب سوءاستفاده از این نهاد در ایران شده است. بر اساس ماده 14 نسخه اصلاح‌شده قانون پولی و بانکی کشور در توضیح وظایف و اختیارات بانک مرکزی ایران، «تعیین نسبت و نرخ بهره سپرده قانونی بانک‌ها نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، که ممکن است برحسب ترکیب و نوع فعالیت بانک‌ها، نسبت‌های متفاوتی ‌برای آن تعیین شود؛ ولی در هر حال، این نسبت از 10 درصد کمتر و از 30 درصد بیشتر نخواهد بود»، بر عهده بانک مرکزی ایران گذاشته شده است.

«نرخ سپرده قانونی» میزان دارایی‌ای است که هر بانک، نزد بانک مرکزی به ودیعه می‌گذارد تا به عبارت ساده، پشتوانه فعالیت‌های آن بانک باشد. با کسر این سپرده از کل دارایی‌های بانک، آنچه می‌ماند، می‌تواند در قالب اعطای تسهیلات، به مشتریان بانک‌ها وام داده شود.

بانک مرکزی و بحران مسکن

با این همه، فشارها برای افزایش تسهیلات‌دهی بانک های ایرانی در مقاطع مختلف (نظیر اجبار بانک‌ها به اعطای وام‌های ازدواج، وام خرید مسکن و…) موجب شده که نسبت سپرده قانونی در مقاطعی از 10 درصد هم کمتر شود. به این ترتیب، اعتبار بانک‌های کشور نزد بانک مرکزی دستخوش خدشه شده است.

علاوه بر این، برخورد دولت‌های ایران با بانک مرکزی در مواقعی واقعا به مثابه «خزانه پول» بوده است. تبدیل بانک مرکزی به حساب بانکی جاری دولت و دست‌اندازی به منابع آن، خطرناک‌ترین رویکردی است که می‌توان در مقابل این نهاد اتخاد کرد. این اتفاقی است که در ایران می‌افتد و بدتر از آن، با تعیین نرخ بهره به شکل دستوری، بانک مرکزی عملا به کارگزار دولت بدل می‌شود.

دست‌اندازی دولت احمدی‌نژاد به منابع بانکی، از جمله بانک مرکزی و نیز بانک مسکن در تامین مالی ابرپروژه مسکن مهر ، یکی از نمودهای این رویکرد است.

در این مورد، بانک مرکزی ناچار شد برای تامین مالی 45 هزار میلیارد تومانی این پروژه (که در آن زمان برابر با نیمی از پایه پولی کشور بود) به چاپ پول بدون پشتوانه دست بزند و بزرگ‌ترین مورد خلق پول -دست‌کم در چند دهه اخیر- در تاریخ اقتصادی ایران را رقم بزند.

در باب آداب اداره «بانک مرکزی»

مدیریت بانک مرکزی یکی از حساس‌ترین موقعیت‌های شغلی در یک نظام حکمرانی مدرن است. عزل و نصب روسای بانک مرکزی توسط دولت‌ها به معنی از بین رفتن استقلال آن‌ها است و نتیجه، همان الگوی «مادرخرج مملکت» خواهد بود که در ابتدای این نوشتار به آن اشاره کردیم.

مدیریت بانک مرکزی شوخی‌بردار نیست، تا آنجا که می‌گویند رئیس بانک مرکزی باید به‌ندرت مصاحبه کند یا به‌ندرت بر صفحه تلویزیون ظاهر شود. اقتصاد باید بتواند روی حرف رئیس بانک مرکزی حساب باز کند و وقتی او می‌گوید «دلار نخرید، چون ارزان می‌شود» واقعا همین طور بشود.

علاوه بر این، دولت، مجلس و هیچ نهاد دیگری نباید قادر به دیکته‌کردن خواسته‌های خود به بانک مرکزی باشند. در این رابطه، در حالی که استقلال بانک مرکزی از کلیت ساختار حکمرانی کشورها، اکنون به یک اصل پذیرفته بدل شده، با بانک مرکزی در ایران، عملا مانند یک معاونت در یکی از وزارتخانه‌های کشور برخورد می‌شود.

اقتصاد باید بتواند روی حرف رئیس بانک مرکزی حساب باز کند و وقتی او می‌گوید «دلار نخرید، چون ارزان می‌شود» واقعا همین طور بشود.

اکنون البته تلاش‌هایی صورت گرفته تا انتخاب رئیس کل بانک مرکزی ایران به شکلی فراقوه‌ای صورت بگیرد و دولت توانایی مداخله در این نهاد را نداشته باشد. این تلاش‌ها البته هنوز به نتیجه اجرایی نرسیده‌اند.

مجمع عمومی بانک مرکزی چه وظیفه‌ای دارد؟

در ساختار کنونی، بانک مرکزی ایران از نظر ساختاری زیرمجموعه یک «مجمع عمومی» است که البته به‌طور کامل توسط اشخاص حقوقی دولتی (مانند رئیس‌جمهور، وزیر اقتصاد و وزیر صنعت) مدیریت می‌شود. رئیس کل بانک مرکزی ایران، با پیشنهاد رئیس‌جمهور و تایید توسط این مجمع منصوب می‌شود.

علاوه بر این، مجمع عمومی بانک مرکزی و نیز خود این نهاد، تحت نظارت «شورای پول و اعتبار» فعالیت می‌کنند که باز هم متشکل از جایگاه‌های حقوقی منتسب به دولت، قوه قضاییه و قوه مقننه کشور است. تنها اعضای حقوقی در این شورا که خارج از ساختار سیاسی کشور تعیین می‌شوند، روسای اتاق‌های بازرگانی و تعاون هستند.

به این ترتیب، واضح است که مدیریت بانک مرکزی ایران و نظارت بر آن، در یک ساختار دوری (cyclical) گرفتار شده است و به همین دلیل، فاقد استقلال است: تقریبا همان کسانی باید بر بانک مرکزی نظارت کنند که رئیس آن را تعیین می‌کنند.

الگوی یک بانک مرکزی مستقل و قدرتمند

«فدرال رزرو» (Federal Reserve)، یا نظام بانک مرکزی ایالات متحده آمریکا، مثال روشنی از نهایت استقلالی است که می‌توان به نهاد بانک مرکزی اعطا کرد. در توصیف فدرال رزرو، عبارت «مستقل در درون ساختار دولت» به جای «مستقل از دولت» به کار می‌رود و این یعنی استقلال در عین حضور در سازوکاری نیمه‌دموکراتیک.

روسای فدرال رزرو عملا اداره اقتصاد آمریکا (و بخش بزرگی از اقتصاد جهان) را به دست دارند و به همین دلیل، از 105 سال پیش تاکنون، تنها 16 نفر بر کرسی ریاست این نهاد نشسته‌اند.

ساختار سازمانی این نهاد به اندازه‌ای پیچیده است که مجالی دیگر برای توضیح می‌طلبد، اما همین قدر بگوییم که عزل رئیس فدرال رزرو تقریبا ناممکن است و دولت‌های آمریکا ناچارند فارغ از جهت‌گیری سیاسی خود و رئیس فدرال رزرو، با آن‌ها کار کنند.