تامین کسری بودجه بدون چاپ پول
تامین مالی دولت‌ها و حکومت‌ها یکی از مسائل مهم و تاثیرگذار در حوزه متغیرهای کلان اقتصادی، توسعه اقتصادی و در نهایت معیشت مردم جامعه به شمار می‌رود. بودجه کل کشور به عنوان مهمترین سند مالی کشور، بیانگر نحوه تامین مالی دولت‌ها و حکومت‌ها است.
متاسفانه عمده مطالعات اساتید دانشگاهی، مراکز مطالعاتی و همچنین امور مرتبط با تامین مالی کشور در نهاد سیاست‌گذاری برنامه‌ریزی و بودجه کشور به صورت نخبه‌گرایی آکادمیک و در قالب پی‌جویی‌هایی منفک از دغدغه‌های عملی و به شکل مطالعات صرفاً تجربی و کمی برون‌سپاری شده و یا اینکه بر اساس روشهای سنتی و مرسوم تامین مالی و فارغ از پیامدها و هزینه‌های این سبک از تامین مالی انجام می‌شود.
بنابراین در گام اول بایستی وضعیت موجود تامین مالی کشور مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار گیرد. طی دهه‌های گذشته عمده تامین مالی کشور بر اساس فروش نفت و مشتقات نفتی انجام گرفته است.
به عبارتی طی این مدت از فروش نفت به عنوان ابزاری برای پوشش سوء مدیریت‌های حکمرانی در بخش عمومی کشور استفاده شده است. در نظام تامین مالی کشور هم ابتدا تمامی هزینه‌های جاری و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کشور با رشدی معادل تورم یا درصدی از تورم محاسبه و پیش‌بینی شده و در مقابل درآمدها و منابع کشور هم عمدتاً از محل فروش نفت و مشتقات نفتی و کسری بودجه هم به شکل سنتی از طریق سیستم بانکی تامین می‌شد.
برآیند این سبک از تامین مالی هم رشد نقدینگی، تورم، وابستگی هر چه بیشتر اقتصاد به سیستم بانکی و … بود. اصلاحاتی که در این مدت در خصوص بودجه‌ریزی و نحوه تامین مالی صورت گرفته است عمدتاً شکلی بوده تا محتوایی.
از جمله تغییر فرم‌های بودجه‌ریزی، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد شکلی، محاسبه هزینه واحدها نه بهای تمام شده است که سنجه‌های اسمی، نحوه تامین مالی مبتنی بر منابع در دسترس بدون در نظر گرفتن پیامدها و هزینه‌های این روشهای تامین مالی و … بوده است.
متاسفانه نگاه قالب در بودجه‌ریزی، همان بودجه‌ریزی سنتی افزایشی بوده که در حوزه تخصیص منابع همچنان رویکرد چانه‌زنی غالب است. این موضوعات نشان‌دهنده فقدان الگوی جامع تامین مالی دولت و در نهایت کشور است.
به‌عبارتی تامین مالی دولت در وضعیت فعلی کشور عمدتاً از طریق سیستم بانکی، درآمد ناشی از وصول مالیات و سود ویژه شرکتهای دولتی، منابع صندوق توسعه ملی، درآمد ناشی واگذاری شرکتهای دولتی، اوراق بدهی، بازار سرمایه و نهادهای مالی، درآمد مالیات، فروش اموال و دارایی‌های مازاد وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی و … انجام می‌پذیرد.
با توجه به تحریم‌های اقتصادی و کاهش قابل توجه درآمد نفت و مشتقات نفتی و حتی کاهش قابل توجه وصول این ارقام فروش رفته، منابع مالی کشور به طور قابل توجهی کاهش پیدا کرده است.
در بعد هزینه‌های جاری دولت هم با توجه به نقدینگی و تورم ناشی از اقدامات نهاد سیاست‌گذار در حوزه برنامه‌ریزی و بودجه برای تامین کسری بودجه از سیستم بانکی به شیوه‌های مختلف طی سالیان متمادی باعث شده هزینه‌های جاری و تملک نسبت به قبل رشد قابل توجهی داشته باشند.
برآیند این درآمدها و هزینه‌های دولت، نشانگر ناترازی بودجه و وجود رقم قابل توجهی کسری بودجه خواهد بود. بنابراین ارایه الگویی جامع و مناسب برای تامین مالی دولت بیش از پیش ضروری بنظر می‌رسد.
الگوی تامین مالی که به کار گرفته می‌شود بایستی حداقل دارای ویژگی‌ها و ابعاد مختلفی از جمله عدالت، شفافیت، کارایی، پایداری، کفایت و در نهایت عملیاتی بودن باشد. به نحوی که نحوه دقیق تامین مالی از محل هر منبع را به روشنی مشخص کند و منافع عمومی و معیشت مردم در این الگوی جامع تامین مالی نظر گرفته شود.
این نحوه تامین مالی دارای کمترین تاثیر از جمله رشد نقدینگی، تورم، کاهش قدرت خرید واقعی و … روی معیشت اقشار ضعیف جامعه باشد. الگوی جامع تامین مالی پایدار باشد و نه اینکه نهاد سیاست‌گذار به صورت موردی از این منبع مالی استفاده کند.
آنهم با هر هزینه‌ای، این منابع تامین مالی تکافوی هزینه‌های پیش‌بینی شده را می‌کند، این نحوه تامین مالی تحقق‌پذیر است و … . در تدوین این الگوی جامع تامین مالی کشور بایستی به منابع موجود و همچنین مزایا، معایب و محدودیت‌های این منابع تامین مالی توجه داشت که در زیر به اختصار به برخی از آنها اشاره شده است.
در این الگوی تامین مالی قاعدتاً بایستی سهم قابل توجهی از منابع درآمدی دولت از محل وصول مالیات تامین شود. مالیات پایدارترین منبع تامین مالی دولت به شمار می‌رود که با برنامه‌ریزی صحیح می‌تواند اثرات مطلوبی در توسعه پایدار کشور، رفع نابرابری‌های اجتماعی، توزیع عادلانه ثروت در جامعه و افزایش رفاه داشته باشد.
از منابع صندوق توسعه ملی، به عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی، صرفاً بایستی در قالب اعطای وام برای پروژه‌های عمرانی در چارچوب اساسنامه صندوق و با تصویب مجلس شورای اسلامی استفاده شود.
پرداخت هرگونه مبلغ بدون تصویب مجلس و همچنین بر خلاف مفاد اساسنامه صندوق بایستی ممنوع باشد. مطابق با مفاد تبصره‌های قانون بودجه که نقطه شروع آن هم به دهه ۸۰ بر می‌گردد، شرکتهای دولتی مکلفند که هر سال ۸۰ درصد از سود پیش‌بینی شده در بودجه را به عنوان سود ویژه و در خصوص مالیات نیز ۲۵ درصد سود شرکت را به عنوان مالیات پیش‌بینی و به صورت علی الحساب به خزانه‌داری کل کشور واریز کنند.
به عبارتی مشاهده می‌شود نهاد سیاست‌گذار و قانون‌گذار فارغ از اصول نظام راهبری خوب، با تدوین قوانین متعدد، حوزه فعالیت شرکت را مختل می‌کند. این قوانین عمدتاً با نگاهی درآمدی به شرکتهای دولتی درآمد ناشی از وصول مالیات و سود ویژه شرکتهای دولتی و برای تامین مالی جهت پرداختهای جاری دستگاههای اجرایی و یا پرداخت موارد دیگر وضع شده‌اند و در عمل باعث می‌شوند که نظام راهبری شرکتهای دولتی از انجام وظایف و ماموریت‌های اصلی شرکت فاصله بگیرند.
بنابراین ضرورت بازنگری اساسی در قوانین و مقررات و تطابق بیشتر این قوانین با اصول راهبری شرکتی خوب، بیش از پیش احساس می‌شود. در مورد شرکت‌هایی که مطابق با سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نسبت به واگذاری آنها بایستی اقدام شود، درآمد ناشی واگذاری شرکتهای دولتی می‌تواند به عنوان یکی از ظرفیت‌های تامین مالی کشور به شمار آید.
در این حوزه علیرغم برخی موفقیت‌های نسبی در نیل به اهداف خصوصی سازی خیلی موفق عمل نشده، تغییرات مکرری در گروه‌بندیهای فعالیت‌های اقتصادی موضوع گروه ماده ۵ قانون، ضمن بلاتکلیف اعلام نمودن برخی شرکت‌ها، عملا عرصه را برای حضور بخش‌های غیردولتی در اقتصاد محدود و نیل به رقابت‌پذیری را مخدوش ساخته است.
یکی از چالش‌ها و مشکلات دیگر در این زمینه ارزش‌گذاری دارایی‌های شرکت‌ها بر مبنای غیرمنصفانه و غیرواقعی است که بعضاً مبلغ واگذاری با ارزش واقعی شرکت تفاوت فاحشی دارد و همچنین نحوه واگذاری‌های که به جای نحوه واگذاری مذاکره‌ای، رد دیون و عرضه بلوکی و … به نظر می‌رسد عرضه مستقیم سهام در بورس می‌تواند کمک شایانی به حوزه واگذاری سهام به بخش خصوصی، تامین مالی دولت و همچنین هدایت پس‌انداز مردم به سمت تولید، کنترل نقدینگی باشد.
این مهم منجر به سهامداران شدن مردم در شرکتهای بزرگ دولتی که واگذار می‌شوند خواهد شد. از دیگر راه‌های متداول تامین مالی کسری بودجه دولت، انتشار اوراق مشارکت و تامین مالی از بازار بدهی است که باعث می‌شود دولت بتواند از محل درآمدهای آینده خود در زمان حال خرج کرده و هزینه‌های خود را اجرایی نماید.
همانطور که در بالا هم اشاره شد در ایران، سهم قابل توجهی از مخارج دولت توسط درآمدهای نفتی تامین می‌شود و درآمدهای نفتی نیز در طول سالهای گذشته نوسانات زیادی را تجربه کرده و موجب ناپایداری درآمدهای دولت شده است.
کاهش درآمدهای نفتی و به وجود آمدن کسری بودجه و نبود بازار اوراق بدهی دولتی توسعه‌یافته برای جبران کاهش درآمدهای نفتی با به وجود آوردن بی‌ثباتی‌های مالی، موج بی‌ثباتی‌های پولی نیز شده است.
بنابراین استفاده از ظرفیت بازار بدهی در اقتصاد ایران ضروری به نظر می‌رسد. میزان تامین مالی از بازار بدهی بایستی با در نظر گرفتن میزان توان دولت در بازپرداخت اصل و سود اوراق بدهی، نرخ‌های سود، زمان سررسید و نرخ تنزیل اوراق بدهی باشد و میزان اوراق بدهی که توسط دولت منتشر می‌شود نبایستی بازار سرمایه و حتی بازار پولی رو مختل کند.
بازار سرمایه نیز یکی دیگر از ظرفیت‌های بالقوه در تامین مالی بنگاههای اقتصادی است. در اقتصادهای توسعه‌یافته، تامین مالی بنگاههای بزرگ از طریق بورس انجام می‌شود. این بنگاه‌ها از طریق افزایش سرمایه، فروش اوراق بدهی و یا عرضه اولیه سهام منابع مالی مورد نیازشان را تامین کنند.
دولت‌ها هم می‌توانند از ظرفیت بازار سرمایه برای تامین مالی بخش عمومی استفاده کند، چه از طریق عرضه مستقیم سهام شرکت‌ها و چه از طریق فروش اوراق بدهی به صندوق‌های سرمایه‌گذاری با درآمد ثابت و ….. . نکته مهم ظرفیت تامین مالی از بازار سرمایه این است که دولت‌ها می‌توانند از این ظرفیت تامین مالی بالقوه استفاده نمایند مشروط بر اینکه در بازار سرمایه دخالت و دخل و تصرف نکنند.
یکی از منابع دیگری تامین مالی کشور ظرفیت بازار بیمه است که در مدل موجود تامین مالی کشور تا حدودی مغفول واقع شده است. شرکتهای بیمه‌ای در ابتدای هر دوره مالی می‌توانند بخشی از منـابع خـود را در بورس و فرابورس، در سیستم بـانکی و سپرده، شرکتهای غیربورسی، طرح‌ها و سرمایه‌گذاری مستقیم سرمایه‌گذاری و مشارکت کنند.
تامین مالی و سرمایه‌گذاری خارجی نیز یکی دیگر از ظرفیت‌های بالقوه در تامین مالی کشور به شمار می‌آید. با توجه به عدم پذیرش مقررات FATF ،تحریم‌های اقتصادی، نوسانات نرخ ارز برای بازپرداخت اقساط وام، استفاده از این ظرفیت تامین مالی تامین مالی خارجی در عمل با مشکالت جدی و اساسی مواجه است.
با توجه به مطالبی که در بالا بیان شد ضرورت تدوین الگوی جامع و بهینه تامین مالی کشور بیش از پیش احساس می‌شود. الگوی مناسبی که تمامی ظرفیت‌ها و منابع بالقوه و موجود تامین مالی کشور را دربرگیرد و در حداقل‌ترین سطح ممکن معیشت اقشار ضعیف جامعه و در سطوح بالاتر زمینه توسعه اقتصادی کشور را فراهم کند.
برای اطلاعات بیشتر یادداشت کسری بودجه و سرنوشت بازارهای ایران را بخوانید.
نظرات