بحران پرداخت حقوق بازنشستگان

تأمین اجتماعی حقی همگانی است که تقریباً در همه کشورها به عنوان یک ضرورت اجتماعی و اقتصادی و پیش‌شرطی برای هرگونه اصلاح در ساختارهای اقتصادی و بهبود فضای کسب و کار به رسمیت شناخته شده است.

اهمیت این موضوع از آن جهت است که معمولاً اصلاحات اقتصادی با عارضه‌هایی از قبیل تورم، بیکاری‌ گسترده، فقر و اعتراض‌های اجتماعی همراه است که بدون وجود نظام تأمین اجتماعی جامع و فراگیر، برای جامعه قابل تحمل نخواهد بود.

به عبارتی سازوکارهای موثر بر افزایش عدالت اجتماعی، بازتوزیع ثروت، احیاء و ارتقاء سلامت و تامین معیشت جامعه، بر پایه اسقرار سامانه رفاه اجتماعی کارآمد است.

اصل ۲۹ قانون اساسی نیز بر این موضوع تاکید و دولت را مکلف می‌داند که طبق قوانین، خدمات و حمایت‌های مالی را برای افراد جامعه تامین نماید.

نظام بازنشستگی در کشور ما نظام گسترده‌ای است که از چهار صندوق بزرگ و حدود ۱۴ صندوق کوچک تشکیل شده است.

به جز سازمان تأمین‌اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر که عمومی غیردولتی هستند، بقیه صندوق‌ها یا دولتی (عام) و یا صندوق‌های صنفی اختصاصی هستند.

تقریباً به جز سازمان تأمین اجتماعی، بقیه صندوق‌های بازنشستگی در ایران بسته و محدود به جامعه‌ی خاصی از شاغلین‌ هستند و این وضعیت اغلب صندوق‌ها را در وضعیت آسیب‌پذیری از لحاظ منابع ورودی قرار داده است.

نظام بازنشستگی در ایران یک نظام تک‌لایه است که هرکدام از صندوق‌ها گروهی از افراد در بازار کار را تحت پوشش قرار می‌دهند.

بیش از ۷۵ درصد شاغلین نیز تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی قرار دارند. نظام بازنشستگی ایران از نوع مزایای معین (DB) است.

در این سامانه برقراری حقوق بازنشستگی بر اساس حقوق دوران اشتغال و غالباً میانگین سال‌های آخر خدمت و در مواردی با اعمال ضرایبی خاص و با لحاظ سال‌های پرداخت کسور بازنشستگی محاسبه می‌شود.

تأمین منابع مالی در سامانه مزایای تعریف شده به طور عمده توسط کسور بازنشستگی (سهم کارمند و کارفرما) تحقق می‌یابد.

بدین مفهوم که کسور بازنشستگی شاغلین در یک نسل، صرف پرداخت حقوق بازنشستگی نسل قبل می‌شود. این سامانه، سنتی‌ترین سامانه بازنشستگی در جهان است (نیرومند ، ۱۳۸۶).

تنظیم مؤلفه‌های این سامانه نظیر افزایش میزان کسور، افزایش سن بازنشستگی و کاهش حقوق بازنشستگان به منظور برقراری تعادل معقول بین منابع و مصارف همیشه و به سادگی ممکن نیست و ممکن است منجر به اعتراضات عمومی گسترده شود.

از طرفی اگر تنظیم مؤلفه‌های سامانه در زمان مقتضی انجام نشود، تنظیم دیرهنگام آن بسیار دشوارتر بوده و در مواردی غیرممکن است (روغنی زاده، ۱۳۸۲).

به جز صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر و صندوق وکلا و کارگشایان دادگستری که نوپا و در مرحله رشد هستند و تا حدودی سازمان تأمین اجتماعی، بقیه صندوقهای بازنشستگی دارای نسبت پشتیبانی (نسبت بیمه‌شدگان اصلی به مستمری بگیران) بحرانی هستند (نزدیک به یک و کمتر از یک) که هم منشأ در بسته بودن ورودی اغلب صندوق‌ها و هم ریشه در نوسانات بازار کار و عمق بازارهای مالی دارد.

به همین دلیل در طی سال‌های اخیر حجم وسیعی از بودجه‌ی امور رفاه اجتماعی کشور به انجام تعهدات صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری اختصاص پیدا کرده است (بزرافکن و گماری، ۱۳۹۸).

با توجه به مطالبی که در بالا بحث شد می‌توان گفت که صندوق‌های بازنشستگی در ایران به دلایل مشترکی از جمله تحولات جمعیتی، افزایش امید به زندگی، سالمند شدن جمعیت زیر پوشش، بالا بودن نرخ حوادث، سوانح و بیماری‌های شغلی، شیوه مدیریت و راهبری غیرحرفه‌ای صندوق، ناکارآمدی سیاست‌های سرمایه‌گذاری و عوامل مشابه دچار چالش شده‌اند به طوری که تعداد بازنشستگان و مستمری بگیران این صندوق‌ها به نحو چشمگیری افزایش یافته‌اند.

علاوه بر این، اجرای قوانین بازنشستگی پیش از موعد و افزایش دامنه شمول این قوانین در سال‌های اخیر منجر به تشدید روند رشد تعداد مستمری بگیران این صندوق‌ها شده است.

عوامل فوق‌الذکر منجر به بروز مشکلات زیر شده است؛
یک : عدم تعادل منابع و مصارف صندوق‌ها (منابع داخلی صندوق‌ها عموماً به دلیل نظام راهبری ضعیف صندوق‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه، قوانین بازنشستگی پیش از موعد، قوانین و مشوق‌های تعهدآور مغایر با اصول بیمه‌ای، وجود صندوق‌های متعدد بازنشستگی که با مشکل ورودی جمعیت و دریافت حق‌بیمه شاغلین مواجه هستند

به عبارت دیگر توزیع نامناسب جمعیت ورودی صندوق‌های بازنشستگی، مشکلات مربوط به تورم و تغییر قدرت خرید بازنشستگان و مستمری‌بگیران که نیازمند افزایش قابل‌توجه حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران هست و … تکافوی مصارف صندوق‌ها را ندارد.

دو : پرداخت حقوق به بازنشستگان از محل کمک دولت وکسور دریافتی، به جای تامین آن از محل درآمدهای سرمایه‌گذاری شده و همچنین کسور دریافتی

سه : عدم مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی مدیران عالی صندوق در تامین منابع به دلیل وابستگی به منابع دولتی

چهار : ضعف نظام نظارتی و کنترلی مالی و مدیریتی

این عوامل باعث اخلال در کارکرد حرفه‌ای، ناپایداری مالی و ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی و وابستگی شدید صندوق‌ها به منابع عمومی دولت شده است. برای حل مشکل صندوق‌های بازنشستگی سه سناریو متصور است:

سناریوی اول : انحلال تمامی صندوق‌های بازنشستگی که وابستگی قابل توجهی به منابع مالی دولت دارند و در ادامه تشکیل سازمان بازنشستگی دولتی با حداقل نیروی انسانی در راستای حداقل کردن هزینه‌های جاری این صندوق‌ها (نگاه دولتی در راستای کاهش هزینه‌های جاری صندوق‌ها).

به دلیل وابستگی شدید این صندوق‌ها مثل صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح و … به منابع عمومی دولت و سهم بسیار کم تامین مالی از منابع داخلی این صندوق‌ها برای پرداخت حقوق بازنشستگان و مستمری بگیران، پیشنهاد می‌شود دارایی‌ها و اموال صندوق‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه توسط دولت راهبری و یا تملک شده و به حساب خزانه واریز شود.

در ادامه با حداقل نیروی انسانی (صرفاً در حد واحد نگهداری آمار و اطلاعات)، واریز حقوق کل بازنشستگان و مستمری‌بگیران توسط دولت انجام شود.

شایان ذکر است در حال حاضر بخش قابل ‌توجه‌ای از حقوق این صندوق‌ها (حداقل کمک دولت در صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح بیش از نود درصد و در مورد صندوق بازنشستگی کشوری بیش از ۷۰ درصد حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران است) توسط دولت پرداخت می‌شود.

نکته مثبت این سناریو کاهش قابل توجه هزینه‌های جاری صندوق‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه و همچنین امکان اتخاد سیاست‌های واحد در راستای پایدار کردن منابع مالی صندوق و در ادامه اعمال اصلاحات پارامتریک و غیرپارامتریک واحد و یکپارچه است.

مهمترین چالش در این سناریو مشکلات مربوط به نظام راهبری غیرحرفه‌ای، بعضاً سیاسی و ناکارآمدی دولتی است که می‌تواند به وخیم‌تر شدن اوضاع صندوق‌ها و رشد خیره کننده مخارج دولت منجر شود.

سناریوی دوم: ادغام تمامی صندوق‌های بازنشستگی در یک صندوق واحد

نکته مثبت این سناریو کاهش قابل توجه هزینه‌های جاری صندوق‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه و همچنین امکان اتخاد سیاست‌های واحد در راستای پایدار کردن منابع مالی صندوق و در ادامه اعمال اصلاحات پارامتریک و غیرپارامتریک است.

در این سناریو نسبت به سناریوی اول، امکان استفاده از نظام راهبری حرفه‌ای و غیردولتی و بعبارت دیگر حکمرانی خوب فراهم‌تر است.

به علاوه نظام راهبری در این سناریو نسبت به سناریوی اول با محدودیت‌های قانونی کمتری روبرو است.

مشکل اساسی در این سناریو، وضعیت متفاوت دارایی‌ها و تعهدات صندوق‌های مختلف (بر اساس محاسبات اکچوئری) و همچنین نرخ‌های متفاوت حق‌بیمه، سن بازنشستگی، تعداد افراد متفاوت تحت پوشش (شاغل، بازنشسته و مستمری‌بگیر) هر صندوق بوده که محل اختلاف است.

با توجه به مشکلاتی که بیان شد عملیاتی کردن این سناریو مستلزم ورود دولت و پذیرش تعهدات مالی قابل توجهی از سوی دولت است. به همین دلیل در ادامه سناریو سوم مطرح می‌شود.

سناریوی سوم : حفظ ساختار فعلی صندوق‌های بازنشستگی در کوتاه مدت و انجام یکسری اصلاحات جدی و اساسی برای پایدار کردن وضعیت صندوق‌ها.

برای فائق آمدن بر این ابرچالش، به اقدامات و راهکارهایی مبتنی بر مبانی علمی و تجربه بین‌المللی نیاز هست.

هر چند هیچ راهکار فوری و سریع برای حل مشکل صندوق‌های بازنشستگی وجود ندارد و همچنین اصلاحات ساختاری، غیر سیستمی (پارامتریک) و سیستمی مورد نیاز صندوق‌های بازنشستگی، بیشتر از جنس برنامه‌ای هستند تا بودجه‌ای، با این وجود در این بخش سعی می‌شود با توجه به محدودیت‌های مالی دولت پیشنهادهایی در راستای بهبود و ارتقاء صندوق‌های بازنشستگی ارایه شود.

با توجه به شرایط بحرانی صندوق‌های بازنشستگی، ضروری است که این صندوق‌ها به سرعت نسبت به اجرای اصلاحات سیستماتیک، پارامتریک، ساختاری و فنی و اجرایی اقدام نمایند. از نظر زمان‌بندی اجرایی این اقدامات را می‌توان به دو گروه اقدامات فوری و میان‌مدت تقسیم کرد.

الف) در اقدامات فوری : مواردی چون اصلاح نظام راهبری و کارکرد حرفه‌ای صندوق‌های بازنشستگی در راستای بکارگیری نظام راهبری حرفه‌ای و غیردولتی و به عبارت دیگر حکمرانی خوب، پرهیز دولت از دخالت در امور صندوق‌ها چه در قالب قوانین بازنشستگی پیش از موعد و چه در قالب همسان‌سازی حقوق بازنشستگان صندوق‌های دولتی و حتی صندوق‌های عمومی غیردولتی،

کاهش هزینه‌های اجرایی صندوق‌ها، شفاف‌سازی (اطلاع‌رسانی به بیمه‌شدگان و انتشار گزارش عملکرد به طور منظم و دوره‌ای، رسیدگی به موقع به درخواست‌ها و شکایات و…)، جلوگیری از تولید و انباشت بدهی‌های دولت و مشروط نکردن پرداخت بدهی‌های دولت به انجام اصلاحاتی که بار مالی زیادی برای صندوق‌ها ایجاد می‌کند

مثل پرداخت بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی در مقابل انجام طرح همسان‌سازی حقوق بازنشستگان در این صندوق، لغو تدریجی و پلکانی معافیت‌ها و مشوق‌های بیمه‌ای، اجتناب از تصویب قوانین مغایر با اصول بیمه‌ای و تعهدآور، افزایش سن و سابقه لازم بازنشستگی برای بیمه‌شدگان جدید و افزایش انگیزه ادامه کار، کاهش انگیزه بازنشستگی برای بیمه شدگان فعلی، تبدیل بیمه‌های اختیاری به بیمه‌های اجباری و نیمه اجباری و اعمال اصلاحات پارامتریک برای بیمه‌شدگان جدید قابل ذکر است.

ب) در بخش اقدامات میان‌مدت : راهکارهایی چون اصلاح نظام سرمایه‌گذاری در صندوق‌ها، جلب اعتماد سیاست‌گذاران، اصلاح شیوه سرمایه‌گذاری در راستای بهینه کردن نرخ بازدهی صندوق‌ها، وضع قواعد دقیق جهت سرمایه‌گذاری، سرمایه‌گذاری در سهام خارجی و ارزهای دیجیتال

حذف یا تغییر تمامی قوانین تعهدآور قبلی، افزایش سن بازنشستگی به صورت تدریجی، تغییر شیوه پرداخت مستمری، افزایش تدریجی طول دوره مبنای محاسبه مزایای مستمری، بازنگری در شرایط مستمری (بازنشستگی، ازکارافتادگی و بازماندگان) و یکسان‌سازی آنها در صندوق‌های بازنشستگی پایه، اعمال جریمه بر بازنشستگی‌های پیش از موعد به ‌منظور ایجاد انگیزه به ماندن نیروی کار، تنظیم مزایای بازماندگان، کاهش سطح تعهدات تضمینی دولت و … است.

ج) در بخش اقدامات بلند‌مدت: نظر می‌رسد استقرار سامانه بازنشستگی چند رکنی که در رکن اول آن حداقل معیشت برای افراد فاقد پس‌انداز تامین شده و در رکن‌های دوم و سوم آن پرداخت به صورت مکمل و در قالب حسابهای انفرادی صورت گیرد،

می‌تواند از بروز بحران‌های اجتماعی و سیاسی ناشی از عدم کارآیی صندوق‌های بازنشستگی موجود جلوگیری به عمل آورد.

همچنین ایجاد «اتحادیه صندوق‌های بازنشستگی» یا «شورای صندوق بازنشستگی» با حضور افراد متخصص و خبره در زمینه امور بیمهای و مالی می‌تواند به برون‌رفت صندوق‌ها از ورشکستگی و رسیدن به یک صندوق پایدار و مطمئن کمک نماید.

برای این منظور ضرورت تجمیع و ادغام صندوق‌های بازنشستگی تحت آیین نامه مشخص، ایجاد وحدت رویه در پرداخت‌های صندوق بازنشستگی، ایجاد سیستم بازنشستگی مکمل در کنار صندوق بازنشستگی موجود، تزریق درآمدهای حاصل از ایجاد صندوق بازنشستگی مکمل به شرکتها و صنایع، تلاش نظام راهبری صندوق‌ها در جهت افزایش سودآوری و کاهش وابستگی‌ها، جلوگیری از وضع قوانین مغایر با منابع مالی و اندوخته‌های صندوق‌ها (وضع قوانین با توجه به اصول بیمه‌ای)، بهره‌مندی از تجاربی سایر صندوق‌های بازنشستگی در دنیا احساس می‌شود.

در انتها خاطر نشان می‌سازد که سامانه‌های بازنشستگی نظیر سامانه‌های دیگر اقتصادی و اجتماعی دارای مبانی نظری خاصی هستند و هر گونه اقدامی در این زمینه بایستی با استفاده از اصول و قانونمندی‌های علمی و توجه به شرایط اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی، حقوقی و مدیریتی کشور صورت پذیرد.

به همین دلیل قبل از هر گونه اتخاد تصمیم در خصوص اعمال اصلاحات موردنظر، بایستی تمامی جوانب به صورت کارشناسی بررسی شود.

در این راستا استقرار نظام نظارتی و کنترلی مالی و مدیریتی یکی از مهمترین پیش‌شرط های لازم برای پایداری صندوق‌های بازنشستگی است.

با توجه به وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در ایران، بدیهی است که اتخاذ تصمیمات هیجانی و آنی و همچنین نتایج مبتنی بر آزمون و خطا میتواند نتایج ناخوشایند اجتماعی به همراه داشته باشد.