بازی با اعداد / چرا مناطق آزاد در ایران توسعه نیافت؟

به طور مکرر بیان شده که ایجاد مناطق آزاد روشی برای آزادسازی تجارت، افزایش صادرات، جذب سرمایه‌های خارجی و انتقال فناوری هستند. این مناطق می‌توانند به‌عنوان راه‌حل موقتی برای کشورهایی که محیط‌های تجاری بسته‌ای دارند، مورد توجه قرار گیرند. سامان پناهی، تحلیلگر اقتصادی در این تحلیل به این سوال جواب می‌دهد که چرا مناطق آزاد اقتصادی در ایران به چنین دستاوردی نرسیده‌اند؟

سامان پناهی، تحلیلگر اقتصادی در این تحلیل برای تجارت‌نیوز نوشت:

در ایران براساس ماده یک قانون مناطق آزاد اهداف متعددی برای این مناطق تعریف شد که بعضا در تخصص و حیطه مناطق آزاد قرار ندارد. به‌طور مثال در ماده یک این قانون مطرح شده است که به منظور تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال ‌سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی، به ‌دولت اجازه داده می‌شود مناطق آزاد ایجاد کند.

چرا مناطق آزاد در ایران توسعه نیافت؟

وظایفی مانند انجام امور زیربنایی، تسریع در عمران و آبادانی، ارائه خدمات عمومی جزو وظایف ذاتی مناطق آزاد در نظریات اقتصادی نیست و امور فرعی است. به عبارت دیگر، در کنار رونق تجارت در این مناطق آثار سرریزی بر مناطق همجوار دارد و نباید به‌عنوان هدف اصلی مناطق آزاد تلقی شوند.

توسعه منطقه‌ای و محلی روش‌های خاص خود را دارد که در نظریات اقتصاد توسعه و برنامه‌ریزی مورد توجه قرار گرفته است. مناطق آزاد در حال حاضر متولی اموری هستند که در حیطه تخصصی و صلاحیت این مناطق نیست و تمام مناطق آزاد و موفق در دنیا با دستگاه‌های مرتبط با تجارت از جمله گمرک، بندر، فرودگاه، راه آهن و … هماهنگ هستند و نیازی نیست که اموری مانند آموزش و پرورش، برگزاری مسابقات ورزشی، امور شهری و روستایی و برخی دیگر از امور حاکمیتی توسط سازمان‌های مناطق آزاد که تخصص لازم را در این خصوص ندارند، مدیریت شود.

نکته مهم در خصوص مناطق آزاد ایران نامشخص بودن الگوی ایجاد و توسعه این مناطق است، به عبارتی این مناطق همزمان نقش توسعه منطقه‌ای و تولید و صادرات را بر عهده دارند و چنین الگویی با موفقیت همراه نبوده است.

برخی از کشورها سیاست مناطق آزاد را برای عرضه کالا و خدمات به بازارهای خارجی استفاده کرده‌اند که اثرات متفاوتی بر توسعه اقتصادی کشورها داشته است. این سیاست در بعضی از کشورها منجر به تنوع و رشد صادرات، ایجاد اشتغال و ارزآوری شده است، اما در برخی دیگر مانند کشورهای آفریقایی نتایج، ناامیدکننده بوده است.

سیاست ایجاد مناطق آزاد نباید جایگزین اصلاحات اقتصادی و تجاری در کل کشور باشد و فضای کسب‌و‌کار آسان در این مناطق باید الگویی برای سرزمین اصلی باشد.

تجربه ایجاد مناطق آزاد در اکثر کشورها نشان می‌دهد در فضای اقتصاد سیاسی پرنوسان نمی‌توان این مناطق را در مسیر صحیح قرار داد و به اهداف اصلی یعنی توسعه صادرات، جذب سرمایه‌گذار خارجی و انتقال و یادگیری فناوری رسید.

تاثیر عوامل برون‌زا بر کارکرد مناطق آزاد در تجربیات مشابه به اثبات رسیده است و این مناطق باید راهی برای افزایش تجارت خارجی با سایر کشورها باشند. به هر حال این مورد از پیش‌نیازها و لوازم توسعه کارکردی این مناطق است و کشورهای مبدع این سیاست اقتصادی به الزامات تاسیس این مناطق پایبند بوده‌اند.

تاثیر شوک‌های اقتصادی بر مناطق آزاد

نمودار زیر نشان‌دهنده یک نمونه عینی تاثیر افزایش ریسک‌های اقتصادی در کنار سایر عوامل بر کارکرد این مناطق است. نوسان شدید نرخ ارز طی سال‌های ۹۲ تا ۹۸ به‌عنوان یکی از قیمت‌های کلیدی و سنجه ریسک در اقتصاد ایران نشان‌دهنده تاثیر منفی عوامل ایجاد‌کننده نااطمینانی بر متغیرهای اقتصادی است.

از سال ۹۶ که جهش ارزی رخ داده است میزان سرمایه‌گذاری خارجی افت کرده است و این موضوع نشان‌دهنده اثرات مستقیم چنین شوک‌هایی به اقتصاد ایران است.
مناطق آزاد نیز به‌عنوان یکی از بخش‌های اقتصاد که از شوک‌های برون‌زا تاثیر می‌پذیرد به افزایش نرخ ارز واکنش منفی نشان داده و با افت سرمایه‌گذاری خارجی در این مناطق مواجه شده است.

بنا بر تعریف تودارو و اسمیت (۲۰۰۹)، اقتصاد سیاسی مجموعه جریان‌هاى اجتماعى و نهادى دانسته مى‌شود که از طریق آنها، گروه‌هاى ذی‌نفع در هر جامعه اعم از صاحب نفوذان اقتصادى یا سیاسى، براى تخصیص منابع در جهت منافع خود یا برای مصلحت جامعه تلاش مى‌کنند.

به این ترتیب اقتصاد سیاسی به رابطه بین سیاست و اقتصاد اشاره دارد و تاکید خاصی بر نقش قدرت در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی دارد. ایجاد مناطق آزاد به جهت اهداف سیاسی برای دولت‌ها و مجالس به جهت تامین اهداف غیراقتصادی مطلوب است، اما این مناطق برای اینکه از کارآمدی لازم برخوردار باشند باید در داد و ستد اقتصادی با سایر کشورها باشند.

از این جهت توسعه کمی و جغرافیایی مناطق بدون رعایت پیش‌نیازهای لازم و بدون مشخص بودن جایگاه این مناطق در اقتصاد نمی‌توانند موفق عمل کنند.

تبعات توسعه کمّی مناطق آزاد در ایران

مناطق آزاد تاسیس شدند که اقدامات ویژه‌ای در آنها انجام شود و تولیدات با فناوری بالا را ترتیب دهند، در غیر این‌ صورت اگر بنا بر انجام تولید با ارزش‌افزوده پایین باشد که شهرک‌های صنعتی با معافیت‌ها و امتیازات کمتر چنین کاری را انجام می‌دهند. از این جهت توسعه کمی این مناطق به روش فعلی و بدون رفع چالش‌های پیش روی این مناطق، باعث ایجاد تحول ویژه‌ای در اقتصاد ایران نمی‌شود.

زمانی که لایحه توسعه کمی مناطق آزاد به مجلس ارسال می‌شود هر دو نهاد تمایل به توسعه کمی این مناطق دارند. در این فضا بحث‌های کارشناسی چندان مورد توجه قرار نمی‌گیرد و این شرایط، فضا را برای گسترش کمی این مناطق فراهم می‌کند. بنابراین یک دور باطل برای توسعه کمی مناطق آزاد شکل می‌گیرد که بدون توجه به توسعه متوازن منطقه‌ای و نیازها و اولویت‌های کشور، ایجاد مناطقی بدون تکمیل زیرساخت‌های اساسی در اولویت قرار می‌گیرد.

در نتیجه این مناطق از بدو تاسیس به ناچار به دنبال کسب درآمد از طریق فروش زمین، اخذ عوارض از واردات و مجوزهاست، به دلیل اینکه شکل و نحوه ایجاد این مناطق دچار اشکالات اساسی است.

بنابراین ذی‌نفعان به دنبال توسعه کمی مناطق آزاد هستند در حالی که عملکرد اقتصادی این مناطق نشان می‌دهد برای اهداف آزادسازی اقتصادی (اگر به‌عنوان هدف نهایی تاسیس مناطق آزاد مورد اجماع سیاست‌گذار است) مناطق آزاد و ویژه فعلی کفایت می کند. شایان توجه است که هر سیاست اقتصادی لوازم و پیش نیازهای خود را لازم دارد و اگر این پیش‌نیازها برقرار نباشد نمی‌توان انتظار کارآمدی در سیاست‌گذاری اقتصادی داشت و مناطق آزاد نیز خارج از چارچوب مطرح شده برای نیستند.