دستورالعمل رمزپول بانک مرکزی؛ تنظیم‌گری یا تمرکز قدرت؟

به گزارش تجارت نیوز، انتشار «دستورالعمل تأسیس، فعالیت، انحلال و نظارت بر کارگزاران رمزپول» از سوی بانک مرکزی، موجی از واکنش‌های کارشناسی در میان فعالان حوزه رمزارز و فین‌تک ایجاد کرده است. این سند که در ظاهر با هدف سامان‌دهی فعالیت‌های رمزارزی تدوین شده، از نگاه بسیاری از تحلیلگران نه گامی به سمت شفافیت، بلکه حرکتی در جهت تمرکز بیشتر قدرت و محدودسازی رقابت تلقی می‌شود. بانک مرکزی در توضیح اهداف خود تأکید کرده که دستورالعمل جدید، پاسخی به خلأ قانونی موجود در بازار دارایی‌های دیجیتال و تلاشی برای حفاظت از منافع عمومی است. با این حال، منتقدان می‌گویند این دستورالعمل، به‌دلیل ابهام در تعریف مفاهیم کلیدی، گسترش دامنه اختیارات بانک مرکزی فراتر از حدود قانونی، و گذاشتن بار مسئولیت‌های سنگین بر دوش بخش خصوصی، می‌تواند به تضعیف اکوسیستم رمزارزی کشور منجر شود.

رمزپول یا رمزارز؟ 

بر اساس قانون جدید بانک مرکزی مصوب ۱۴۰۲، «رمزپول» نوعی پول دیجیتال رسمی است که توسط بانک مرکزی صادر می‌شود و پشتوانه آن ریال است. این مفهوم، معادل همان چیزی است که در دنیا با عنوان «ارز دیجیتال بانک مرکزی» یا CBDC شناخته می‌شود اما در دستورالعمل تازه، تعریف رمزپول از معنای قانونی خود فراتر رفته و عملاً تمام فعالیت‌های مربوط به رمزارزها، از صرافی‌ها تا پلتفرم‌های تبادل و نگهداری دارایی‌های دیجیتال را در بر گرفته است. این گسترش دامنه، به گفته کارشناسان، نوعی خروج از صلاحیت قانونی محسوب می‌شود؛ زیرا قانون‌گذار تنها اجازه نظارت بانک مرکزی بر رمزپول رسمی را صادر کرده، نه بر دارایی‌های رمزارزی خصوصی. در واقع، آنچه امروز تحت عنوان دستورالعمل رمزپول منتشر شده، ترکیبی از دو حوزه کاملاً متفاوت است: یکی سیاست پولی ملی، و دیگری بازار آزاد رمزارزها. این دو، هم از نظر هدف و هم از نظر ماهیت، سازوکار متفاوتی دارند و ادغام آنها در یک دستورالعمل، هم به لحاظ فنی و هم حقوقی نادرست تلقی می‌شود.

تضادهای مفهومی

یکی از مهم‌ترین ایرادهای ساختاری سند، تناقض در تعاریف داخلی آن است. در بخش‌هایی از دستورالعمل، رمزارزها غیرمجاز معرفی شده‌اند، اما در بخش‌های دیگر، بانک مرکزی خود را ناظر قانونی بر همان دارایی‌ها می‌داند. این تناقض، فعالان بازار را در وضعیت بلاتکلیف قرار داده است. همچنین، الزام شرکت‌ها به فعالیت در قالب «شرکت تضامنی» به معنای انتقال کامل ریسک به کارگزاران است. در چنین مدلی، تمام دارایی‌های شرکای شرکت در قبال بدهی‌ها و خسارت‌ها مسئول است؛ در حالی که ماهیت بازار رمزارزها به‌گونه‌ای است که بخش زیادی از ریسک آن خارج از کنترل کارگزار است. از سوی دیگر، بانک مرکزی با تعریف نهادی به نام «نهاد امین»، شرکت‌ها را ملزم کرده است تا دارایی کاربران را نزد این نهاد نگهداری کنند. با این حال، در متن دستورالعمل هیچ توضیحی درباره ماهیت، ساختار حقوقی یا شرایط مجوزدهی این نهاد وجود ندارد. همین ابهام، زمینه‌ساز ایجاد انحصار، شکل‌گیری رانت و افزایش هزینه‌های عملیاتی برای فعالان بازار است.

نظارت تا مرز کنترل کامل

یکی از چالش‌برانگیزترین بخش‌های دستورالعمل، بند مربوط به جمع‌آوری و گزارش داده‌های کاربران است. کارگزاران موظف شده‌اند تمام اطلاعات تراکنش‌ها، کیف‌پول‌ها و هویت کاربران را در اختیار بانک مرکزی قرار دهند.  در حالی‌که در قوانین جاری کشور، از جمله قانون تجارت الکترونیکی، جمع‌آوری و نگهداری داده‌های شخصی باید با رضایت کاربر و رعایت اصول امنیتی انجام شود. کارشناسان هشدار می‌دهند که چنین سازوکاری می‌تواند به نقض حریم خصوصی کاربران و کاهش اعتماد عمومی منجر شود. نتیجه‌ی طبیعی این روند، خروج کاربران از پلتفرم‌های داخلی و مهاجرت به بازارهای غیررسمی و پلتفرم‌های خارجی خواهد بود؛ اتفاقی که خود به‌معنای از دست رفتن کنترل واقعی بر جریان مالی دیجیتال است. از منظر حقوقی نیز، اعطای اختیارات گسترده به بانک مرکزی برای تعلیق یا لغو مجوز شرکت‌ها بدون طی مراحل دادرسی، مصداق تمرکز قدرت و ایجاد اختیارات شبه‌قضایی در یک نهاد اجرایی است. در چنین شرایطی، مرجع رسیدگی به اعتراضات مشخص نیست و اصل شفافیت و پاسخگویی مخدوش می‌شود.

تعارض منافع در نقش داور و بازیکن

بانک مرکزی در آینده نزدیک، به‌عنوان ناشر «رمزریال» وارد عرصه می‌شود؛ ارزی دیجیتال که قرار است مکمل پول نقد و ابزار پرداخت رسمی کشور باشد. از همین‌رو، برخی کارشناسان معتقدند که سپردن نقش تنظیم‌گر بازار رمزارزها به نهادی که خودش رقیب بالقوه‌ی آن بازار است، زمینه‌ساز تعارض منافع می‌شود.

در واقع، بانک مرکزی در این دستورالعمل هم قانون‌گذار است، هم ناظر و هم مجری. چنین ترکیبی، با اصول حکمرانی مطلوب اقتصادی و نظریه تفکیک وظایف در تضاد است.
در سطح بین‌الملل، کشورهایی که در این مسیر گام گذاشته‌اند، از جمله اتحادیه اروپا، ژاپن و سنگاپور، مدل تنظیم‌گری چندنهادی را برگزیده‌اند. در این مدل، بانک مرکزی تنها بر سیاست‌های پولی نظارت دارد، در حالی که سازمان‌های تخصصی مستقل مسئول تنظیم و نظارت بر صرافی‌ها و پلتفرم‌های رمزارزی هستند.

پیامدهای اقتصادی و فناورانه

اجرای بدون اصلاح دستورالعمل، می‌تواند آثار گسترده‌ای بر اکوسیستم فین‌تک و بازار سرمایه دیجیتال کشور بگذارد. نخستین اثر، کاهش رقابت است. الزامات سخت‌گیرانه در اخذ مجوز، ساختار پیچیده و هزینه‌زا و الزام به سرمایه‌های ثبتی سنگین، عملا استارتاپ‌ها و شرکت‌های کوچک را از بازار حذف می‌کند. در نتیجه، فضا تنها برای چند شرکت بزرگ باقی می‌ماند که معمولا با نهادهای شبه‌دولتی ارتباط نزدیک دارند. از سوی دیگر، چنین رویکردی در بلندمدت منجر به فرار سرمایه انسانی و فنی از کشور می‌شود. توسعه‌دهندگان، متخصصین بلاک‌چین و کارشناسان فین‌تک، وقتی احساس کنند محیط مقرراتی غیرقابل پیش‌بینی است، به‌دنبال کشورهایی با سیاست‌های بازتر خواهند رفت. در بُعد فنی نیز، نبود سازوکار دقیق برای امنیت شبکه، نگهداری دارایی‌ها و تطبیق فنی با استانداردهای جهانی، می‌تواند موجب ضعف در اعتماد کاربران و افزایش آسیب‌پذیری سیستم‌های داخلی شود.

چالش تعامل بین‌المللی و خطر تحریم ثانویه

با توجه به اینکه بانک مرکزی ایران در فهرست تحریم‌های بین‌المللی قرار دارد، وابستگی مستقیم شرکت‌های رمزارزی به این نهاد، ممکن است موجب گسترش دایره تحریم‌های ثانویه شود. در این صورت، فعالان داخلی نمی‌توانند با پلتفرم‌های جهانی همکاری کنند و حساب‌های بین‌المللی‌شان در معرض خطر مسدود شدن قرار می‌گیرد. تجربه‌ی کشورهایی چون ونزوئلا و روسیه در سال‌های اخیر نشان داده است که پیوند مستقیم فعالیت‌های رمزارزی بخش خصوصی با نهادهای تحریم‌شده، نه‌تنها حمایت بین‌المللی به همراه ندارد بلکه دسترسی به فناوری و زیرساخت جهانی را نیز محدود می‌کند. به باور بسیاری از کارشناسان، اگر هدف واقعی بانک مرکزی توسعه‌ی اقتصاد دیجیتال و شفاف‌سازی تراکنش‌هاست، باید مسیر تعامل بین‌المللی را باز نگه دارد و ساختار نظارتی مستقلی را طراحی کند که از لحاظ حقوقی، در معرض خطر تحریم نباشد.

ضرورت اصلاح دستورالعمل

تحلیل کارشناسان حقوقی و اقتصادی نشان می‌دهد که دستورالعمل کارگزاران رمزپول، به‌دلیل گستردگی بیش از حد اختیارات بانک مرکزی و ابهام در مفاهیم کلیدی، نیازمند بازنگری بنیادین است. تجربه کشورهای موفق در حوزه تنظیم‌گری مالی نشان داده که پیشرفت در این عرصه تنها زمانی ممکن است که مقررات در تعامل با فعالان بازار، نهادهای تخصصی و کارشناسان فنی تدوین شود. در همین راستا، نخستین گام ضروری، تعلیق موقت اجرای دستورالعمل فعلی و آغاز فرآیند بازبینی با محوریت گفت‌وگوی چندجانبه است. در گام بعد، تشکیل یک شورای تخصصی با حضور بانک مرکزی، سازمان بورس و اوراق بهادار، وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت ارتباطات و نمایندگان صنفی حوزه فین‌تک می‌تواند تصمیم‌گیری در این حوزه را از تمرکز یک‌جانبه خارج و به سازوکاری اجماعی تبدیل کند. همچنین باید مرز مفهومی میان «رمزپول» و «رمزارز» به‌صورت شفاف در سطح قانون مشخص شود. رمزپول به‌عنوان پول دیجیتال رسمی کشور باید زیر نظر مستقیم بانک مرکزی باشد، اما رمزارزها که ماهیتی غیرمتمرکز و فناورانه دارند، باید ذیل نهادی مستقل با رویکرد تنظیم‌گری تطبیقی مدیریت شوند.

در کنار این اصلاحات، حفظ حقوق کاربران و حریم خصوصی مالی اهمیت ویژه‌ای دارد. هرگونه الزام به اشتراک‌گذاری داده باید با تعریف دقیق سطح دسترسی، تضمین امنیت اطلاعات و تصویب قانون ویژه «حریم خصوصی مالی» همراه باشد. تنها در این صورت است که اعتماد کاربران به سازوکار رسمی حفظ خواهد شد.

کارشناسان همچنین پیشنهاد می‌کنند که به‌جای اجرای فوری و فراگیر دستورالعمل، نسخه اصلاح‌شده به‌صورت آزمایشی و در مقیاس محدود اجرا شود تا بازخوردهای واقعی از بازار به دست آید. چنین رویکردی که در دنیا با عنوان «Regulatory Sandbox» شناخته می‌شود، مانع از بروز شوک ناگهانی به کسب‌وکارها می‌شود و فرصت اصلاح مستمر را فراهم می‌کند. در نهایت، طراحی چارچوبی برای تعامل بین‌المللی و کاهش ریسک تحریم‌های ثانویه، لازمه پایداری این بازار است. ایران می‌تواند با الگوگیری از استانداردهای FATF و OECD، مدلی بومی و هوشمند از نظارت ایجاد کند که ضمن حفظ استقلال اقتصادی، تعامل سازنده با جهان را نیز ممکن سازد. به‌طور کلی، آینده بازار دارایی‌های دیجیتال ایران در گرو نوع مواجهه سیاست‌گذار با این فناوری نوظهور است و اگر نگاه حاکم، مبتنی بر کنترل و محدودیت باقی بماند، اکوسیستم نوآوری تضعیف خواهد شد.