اصلاحاتی برای بودجه

بر اساس بند (ح) ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف است از سال اول اجرای قانون برنامه جهت عملیاتی کردن رویکرد تمرکز‌زدایی و اثربخشی مدیریت اجرایی در مراکز استان‌ها و جهت زمینه‌سازی، تعادل‌بخشی، توازن و آمایش سرزمینی، توزیع سی‌درصد (30%) از اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای کشور را به شورای برنامه‌ریزی استان‌ها اختصاص دهد. این اعتبارات علاوه بر سهم استان‌ها از اعتبارات طرح‌های ملی و ملی – استانی است.

بر اساس آنچه که در محافل کارشناسی و نیز رسانه‌ها منتشر شده است، سازمان برنامه و بودجه تصمیم دارد در بودجه سال 1399 اعتباراتی که به صورت متمرکز در اختیار وزارتخانه‌ها قرار داشت را به استان‌ها واگذار کند تا استان‌ها براساس اولویت و مصوبات شورای برنامه‌ریزی توسعه استان این اعتبارت را تخصیص دهند. این اقدام می‌تواند گامی به سوی تمرکززدایی و افزایش تحرک اقتصادی و بهبود برنامه‌ریزی منطقه‌ای باشد، اما باید برخی از نکات و پیش‌شرط‌ها را نیز برای آن در نظر گرفت.

حرکت به سمت تمرکززدایی در امور مالی و اقتصادی و افزایش اختیارات استان‌ها امری ضروری است اما باید همزمان توانایی استان‌ها را نیز در این زمینه افزایش داد. در بخش پنج قانون برنامه ششم توسعه با عنوان «توازن منطقه‌ای، توسعه روستایی و توانمندسازی اقشار آسیب‌پذیر» برخی از احکام با هدف افزایش توازن منطقه‌ای و توسعه روستایی ارائه شده است که استانی شدن بودجه باید هماهنگ با این احکام باشد:

1-در جزء (یک) بند (الف) ماده (26) در ذیل بخش پنج قانون برنامه ششم توسعه، دولت موظف شده است «در طول سال اول اجرای قانون برنامه، سند آمایش سرزمین ملی و استانی را تهیه کند و پس از تصویب شورای عالی آمایش سرزمین از سال دوم اجرای قانون برنامه به اجرا در آورد». این اقدام می‌تواند الگوی مناسبی برای تخصیص بودجه در سطح استان‌ها و به ویژه موضوع تملک دارایی‌های سرمایه‌ای آن‌ها باشد. بدون وجود یک الگوی مناسب آمایش سرزمین، عملا چانه‌زنی‌های سیاسی و قدرت نمایندگان استان‌ها خواهد بود که میزان تخصیص بودجه به هر استان را تعیین می‌کند. علاوه بر این، سند آمایش باید توسعه صنعتی و تجاری استان را نیز هدف قرار دهد تا با طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بتوان زیرساخت‌های لازم را به نحو مناسبی فراهم کرد.

2-در جزء (دو) بند (الف) ماده (26) قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف شده است «درآمدها و هزینه‌هایی که ماهیت استانی دارند را تعیین و طی دو سال اول اجرای قانون برنامه در چهارچوب نظام درآمد- هزینه استانی به‌صورت سرجمع درآمدها، اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هر استان (برمبنای وجوه واریزی به خزانه‌داری کل کشور) در بودجه سنواتی اعمال نماید. مازاد بر درآمدهای وصولی نسبت به سقف مصوب هر استان براساس دستورالعمل ابلاغی سازمان برای تأمین اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مصوب در قانون بودجه سنواتی، در مقاطع سه‌ماهه بین استان‌های ذی‌ربط توزیع می‌شود».

مشخص است که نحوه توزیع این بودجه بین استان‌ها ظرافت خاصی را می‌طلبد و دولت باید عدالت، آمایش سرزمین، اصل توازن منطقه‌ای، عملکرد و ظرفیت جذب استان‌های مختلف را در این موضوع مد نظر قرار دهد و معیارهای مذکور را نیز به صورت شفاف بیان کند. درواقع همان‌طور که در بندهای بعدی نیز توضیح داده خواهد شد، ممکن است برخی از استان‌ها با وجود استعدادهای طبیعی و انسانی، از برخی دیگر از استان‌ها در دریافت منابع عقب‌تر باشند، که این موضوع ممکن است ناشی از توان سیاسی بالاتر نمایندگان استان‌های برخوردار و مسائلی از این دست باشد. به هر حال، دولت باید با بیان معیارهای روشن برای تخصیص بودجه‌های مذکور، تلاش نماید تا توازن منطقه‌ای، عدالت و آمایش سرزمین و کیفیت عملکرد استان‌ها مبنای تخصیص بودجه قرار گیرند. ضمن اینکه ظرفیت جذب استان‌ها هم باید مد نظر قرار گیرد.

3-در جزء (چهار) بند (الف) ماده (26) قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف شده است «در سال اول اجرای قانون برنامه کلیه اختیارات و وظایف قابل واگذاری دستگاه‌های اجرائی به واحدهای مربوطه خود در استان‌ها و شهرستان‌ها را واگذار کند». این امر درواقع اختیارات استان‌ها را در زمینه برنامه‌ریزی و اجراء افزایش می‌دهد. همزمان با افزایش اختیارات، باید مسئولیت استان‌ها نیز افزایش یابد و در زمینه مسائل و اختیارات واگذار شده پاسخ‌گویی نیز داشته باشند. درواقع باید مسئولین استانی در مقابل اختیارات واگذار شده در هر حوزه، پاسخ‌گویی نیز داشته باشند. مثلا، در صورتی که اختیارات بخش صنعت در سطح استان‌ها واگذار شده باشد، مشکلات مربوط به واحدهای استانی نیز باید در سطح استان مطرح و حل شود و فقط در مواردی به سطح وزارت ارجاع داده شود که موضوعی فراتر از استان مطرح باشد. مثلا، موضوعاتی مانند تعیین تعرفه و قیمت حامل‌های انرژی در سطح کلان مطرح هستند اما مسائل مربوط به مکان‌یابی و موارد مشابه در سطح استان مطرح می‌شوند.

به غیر از این موارد، برخی از ملاحظات نیز وجود دارد که عدم توجه به آن‌ها می‌تواند مشکلاتی برای دولت ایجاد کند.

اولین مساله، بحث شفافیت و مبارزه با فساد است. به هر حال نظام بودجه‌ریزی و تخصیص بودجه و نیز مصرف آن در کشور باید به سمت شفافیت بیشتر حرکت کند، در حال حاضر در این زمینه مشکلات زیادی وجود دارد. از این رو، اصل شفافیت باید در بودجه‌های استانی نیز لحاظ شود زیرا عدم توجه به آن باعث می‌شود فساد و مشکلات آن در سطح استان‌ها نیز پراکنده شود و مشکلات عدیده‌ای را برای دولت و کلیت نظام ایجاد نماید. مثلا در صورت عدم وجود شفافیت در اولویت‌بندی طرح‌ها در سطح استان، این موضوع می‌تواند زمینه‌ساز فساد شود. یا موضوعات مرتبط با مناقصات و قراردادها باید شفاف باشند تا نظارت عمومی بر آن‌ها مانع از بروز فساد شود.

دومین مساله، رقابت‌های منطقه‌ای بین استان‌ها و تلاش آن‌ها برای دریافت بودجه بیشتر از مرکز، به ویژه در زمینه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. این موضوع در خصوص رقابت بر سر موضوعاتی مانند آب و محیط زیست در بین استان‌های مختلف در سال‌های گذشته نمود بارزی یافت (به طور مثال رقابت بین استان‌های سرچشمه و پایین‌دست زاینده‌رود). با استانی‌ شدن بودجه ممکن است این رقابت‌ها تشدید شود، لیکن دولت باید با بیان شاخص‌های شفاف و روشن، مبنای تخصیص بودجه را به استان‌ها اعلام نماید و در این میان باید نقش چانه‌زنی‌های سیاسی و منطقه‌ای را حتی‌المقدور کاهش داد.

مساله سوم، رقابت‌ها و کشمکش‌های داخل استانی است که می‌تواند با افزایش اختیارات استان‌ها تشدید شود. به این معنا که رقابت بین مناطق مختلف در یک استان و نیز رقابت‌های خانوادگی و حتی قومی درون استان‌ها ممکن است با افزایش اختیارات استانداری‌ها در تخصیص بودجه شهرستان‌ها تشدید شود که دولت باید در این زمینه نیز تخصیص بودجه‌های بیشتر را بر اساس شاخص‌های عدالت منطقه‌ای درون استان‌ها مشروط کند تا بتواند این کشمکش‌ها را کنترل نماید.

در نهایت موضوع استان‌های کمتر توسعه‌یافته و کمتر برخوردار نیز مطرح خواهد بود. به هر حال، برخی از استان‌ها از نظر سطح توسعه‌یافتگی از سایر استان‌ها عقب‌تر هستند و بنابراین نیازمند دریافت کمک‌های مالی بیشتر‌، به ویژه در زمینه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از مرکز هستند. نباید استانی شدن بودجه سبب شود فاصله بین این استان‌ها از استان‌های برخوردار بیشتر شود و در نتیجه عدم‌توازن‌های منطقه‌ای در کشور بیش از این افزایش یابد.

نكات كليدي

1- تخصیص بودجه استانی بر اساس احکام قانون برنامه ششم توسعه بوده و دولت موطف به اجرای آن است.

2- در کنار استانی شدن بودجه، اختیارات قابل واگذاری به استان‌ها در دستگاه‌های مختلف افزایش می‌یابد، در نتیجه اختیارات استانی افزایش می‌یابد. در کنار افزایش اختیارات استان‌ها، باید مسئولیت و پاسخ‌گویی آن‌ها نیز افزایش یابد.

3- همزمان با استانی شدن بودجه استان‌ها، باید شفافیت بودجه استانی و منطقه‌ای نیز افزایش یابد.

4- به منظور کاهش کشمکش‌های منطقه‌ای و رقابت‌های استانی، دولت باید معیارهای شفاف و از پیش‌ اعلام شده‌ای را برای تخصیص بودجه به استان‌ها معین کند.

5- باید معیارهای تخصیص درون استانی بودجه هم به گونه‌ای شفاف معین شود تا از سوء استفاده‌های احتمالی درون استانی پرهیز شود و عدالت در سطح استان نیز رعایت شود.

6- باید توجه و کمک به استان‌های کمتر برخوردار در نظام بودجه استانی فراموش نشود تا شکاف توسعه بین استان‌ها افزایش نیابد.

7- پیشنهاد می‌شود موارد بیان شده در چارچوب آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مرتبط با تخصیص بودجه استان‌ها لحاظ شود.

نظرات