دولت یا مردم؛ چه کسی باید خسارت سیل را بدهد؟

وقوع سیلاب‌های ناگهانی و البته ویرانگر در اکثر نقاط کشور در بهار 1398، سیاستگذاران کشور را در مقابل پرسش‌هایی جدی قرار داد: اینکه چرا ما در مقابل این قبیل حوادث آمادگی نداریم؟ اینکه چرا موازی‌کاری میان نهادهای امدادی در کشوری حادثه‌خیز همچون ایران هنوز هم به چشم می‌خورد و ده‌ها سوال دیگر.

با این همه، پرسشی هست که کمتر کسی به آن پرداخته است: آیا دولت باید هزینه خسارت‌های ناشی از سیل را پرداخت کند، یا اینکه مردم، پیش از وقوع سیل باید خودشان به فکر جبران خسارت‌های احتمالی باشند؟

پاسخ اکثر افراد به این پرسش پیشاپیش روشن است. خیلی‌ها فکر می‌کنند این دولت است که باید هزینه‌ها را پرداخت کند. اما آیا دولت‌ها در کشورهای دیگر هم به سیل‌زده‌ها کمک می‌کنند؟

بگذارید سری به آمریکا، ژاپن و چین بزنیم که هر سه، کشورهایی حادثه‌خیز هستند.

تجربه آمریکایی

دولت آمریکا در جریان توفان ویرانگر «کاترینا» که در سال 2005 بخش‌های بزرگی از این کشور را درنوردید و به کشته یا مفقود شدن حدود 2000 نفر ختم شد، بودجه‌ای برای جبران خسارت‌های ناشی از سیل کنار گذاشت که در عمل با وجهه سرمایه‌دارانه حکومت‌داری در این کشور سنخیت نداشت.

بر این اساس، دولت آمریکا حدود 135 میلیارد دلار (حدود 3.5 برابر درآمد حاصل از صادرات نفت ایران در سال 2017 میلادی) برای پرداخت به خانواده افراد کشته‌شده در این توفان تخصیص داد. این مبلغ، بر اساس سطوح درآمدی افراد (پیش از مرگِ آن‌ها)، به خانواده‌شان پرداخت می‌شد. به عبارت ساده‌تر، هر چه فردِ کشته‌شده کم‌درآمدتر بوده باشد، خسارتی که دولت به او می‌پرداخت هم کمتر می‌شد.

با وجود این هزینه‌کرد اما نحوه مواجهه دولت آمریکا با توفان «کاترینا»، چه در آن زمان و چه اکنون، هنوز هم در معرض انتقادات شدید است.

تجربه ژاپنی

اما تامین هزینه بازسازی خانه‌های ویران‌شده بر اثر وقوع بلایای طبیعی توسط دولت، صرفا به آمریکا محدود نمی‌شود. دولت ژاپن، پس از وقوع زمین لرزه و سونامیِ بزرگی که در سال 2011 در این کشور رخ داد، به شکل مستقیم جبران بخش بزرگی از خسارت‌ها را بر عهده گرفت.

دولت این کشور، هزینه ساخت خانه‌های موقت برای تمامی سونامی‌زدگان را بر عهده گرفت. این در حالی است که بر اساس تخمین‌ها، در جریان این زلزله و سونامیِ ناشی از آن، حدود 45 هزار ساختمان به طور کامل ویران شد و حدود 144 هزار ساختمان نیز آسیب دیدند.

وقوع سونامی در ژاپن، منجر به انفجار راکتور اتمی فوکوشیما شد.

بر اساس برآوردها، فاجعه سال 2011 ژاپن، با حدود 235 میلیارد دلار خسارتِ مستقیم، «پر هزینه‌ترین» زمین‌لرزه ثبت شده از سال 1900 میلادی به این سو بوده و به این ترتیب، به نظر می‌رسد رکورد پرداخت خسارت‌های ناشی از یک رخداد طبیعی، در این مورد جا‌به‌جا شده باشد.

دولت ژاپن دو راه برای تامین منابع مالی مورد نیاز برای جبران خسارت‌های سونامی در نظر داشت که هر یک مشکلات خاص خود را به دنبال می‌آورد.

نخستین راه‌حل این بود که مالیات شهروندان ژاپنی برای مدت 10 سال افزایش پیدا کند تا منابع مالیِ کافی برای پرداخت خسارت‌ها به دست بیاید. راه‌حل دوم هم فروش سهام شرکت دخانیات ژاپن (Japan Tobacco Co.) بود که اساسا در سال 1985 میلادی حدود 50 درصد از آن به بخش خصوصی واگذار شده بود.

در‌ به در به دنبال مقصر

با این همه، اقتصاد ژاپن بالاترین نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی را در جهان دارد و برای کشوری با این سطح از بدهی، هرگونه بدهی جدید می‌تواند در آینده مشکل‌آفرین باشد. شاید از همین رو، در نهایت راه‌حل اول انتخاب شد.

فاجعه سونامی ژاپن اما به تنهایی منشا تمام نگرانی‌ها نبود، بلکه تخریبِ بخشی از نیروگاه هسته‌ای فوکوشیما و نشت مواد رادیواکتیو در یک شعاع چند ده کیلومتری، اصل ماجرا را تحت‌الشعاع قرار داد. از این منظر، ظاهرا دست‌آویزی پیدا شده بود که می‌شد بخشی از نگرانی‌های مالی را به کمک آن رفع ‌و‌ رجوع کرد.

بر این اساس، در آن زمان برخی معقدند بودند که این شرکت‌های دارنده سهام نیروگاه فوکوشیما هستند که باید بخشی از هزینه بازسازی ده‌ها هزار خانه ویران شده را بدهند.

اما فشار‌آوردن به کسانی که حادثه ربطی به آن‌ها نداشته، ظاهرا توسط چینی‌ها هم امتحان شده است. «تاکامیتسو ساوا»، روزنامه نگار ژاپنی، در سال 2011 و اندکی پس از سونامی ویرانگری که به نابودی نیروگاه اتمی فوکوشیما ختم شد، در تایمزِ ژاپن نوشت: «در چین هم دولت مرکزی، دولت‌های ثروتمند محلی را وادار به پرداخت کمک‌های مالی به بازماندگان حوادث طبیعی می‌کند.»

دولت: نماینده خیرِ عمومی یا منفعت خصوصی؟

اما واقعا دولت‌ها در زمان بحران چه می‌کنند؟ یک راه حل این است که دولت (state) به عنوان نماینده خیرِ عمومی (Common good)، هرگونه خسارتی در سطح ملی را جبران کند. این دم‌دستی‌ترین راه‌حل است و البته همیشه منتقدان سرسختی هم دارد.

در مقابل، می‌توان این گونه استدلال کرد که دولت باید با «تسهیلِ» زمینه‌ها، مردم را تشویق کند تا برای هنگامه بحران آماده باشند. مثلا، دولت‌ها می‌توانند بیمه حوادث غیرمترقه نظیر سیل، زلزله و حتی آتش‌سوزی را اجباری کنند. علاوه بر این، دولت‌ها می‌توانند مالیات شرکت‌های بیمه‌گذار در این قبیل بیمه‌ها را کاهش بدهند.

دولت آمریکا در زمان بروز بحران مالی سال‌های 2008-2007، یک « طرح نجات مالی » (Bailout) طراحی کرد تا شرکت‌ها و بانک‌های در آستانه ورشکستگیِ آمریکایی را از خطر سقوط حتمی نجات دهد. مبلغ تخصیص پیدا کرده برای این طرح حدود 700 میلیارد دلار بود که البته قرار بود از جیب مالیات‌دهندگان آمریکایی پرداخت شود.

در آن زمان، در فضای عمومی سیاستگذاری در آمریکا، این انتقادی شایع بود که چرا باید خسارت وارده به کسب‌و‌کارهایِ خصوصی از جیب عموم پرداخت شود. این اقدام البته بابِ مباحثاتی در مورد موضوع جدی‌تری را هم به میان کشید: اینکه چگونه خیرخواهی دولت می‌تواند (ولو به صورت ناخواسته) به برخی سوء استفاده‌ها ختم شود.

حمایت دولتی و بی اخلاقی‌های اقتصادی

آنچه در بالا گفتیم، به بیان ساده از این قرار است: در مثال بحران مالی در اقتصاد آمریکا، شرکت‌ها پیشاپیش می‌دانند که در صورت قرار‌گرفتن در آستانه ورشکستگی، از سوی دولت مورد حمایت قرار می‌گیرند و به همین جهت، رفتارهای پرریسک‌تری در قیاس با حالتی خواهند داشت که چنین حمایتی از سوی دولت وجود ندارد.

این رخداد، در ادبیات اقتصادی با عنوان «مخاطره اخلاقی» (moral hazard) شناخته می‌شود. «مخاطره اخلاقی» یکی از مصادیق «شکست بازار» (market failure) است و در واقع زمانی رخ می‌دهد که یکی از طرفینِ یک مبادله اقتصادی، با اطمینان از پرداخت هزینه‌ها از سویِ طرف دیگر، خود را در معرض ریسکِ بیشتری قرار می‌دهد.

در بحران مالی سال 2008-2007 آمریکا هم موسسات مالی آمریکایی با اطلاع و اطمینان از حمایت مالی دولت در وضعیت بحران، رفتارهای پرریسک مالی انجام دادند: به کسانی وام دادند که توانایی پرداخت اقساط وام را نداشتند و سهام بانک‌هایی که به این شیوه پرریسک وام می‌دادند را دست‌به‌دست و خریدوفروش کردند.

اما آیا پرداخت هزینه‌های بلایای طبیعی نظیر سیل و زلزله از سوی دولت را هم می‌توان مصداقی از «مخاطره اخلاقی» در نظر گرفت؟

خطرِ انتظارکشیدن برای «خیریه‌ها»

شکل خاصی از «مخاطره اخلاقی» وجود دارد که مختص بروز رخدادهای ناگهانی، نظیر سیل و زلزله است که به آن «مخاطره خیریه» (charity hazard) می‌گویند.

تجربیات گوناگونی از بروز حوادث در سراسر جهان نشان می‌دهند که شهروندان به امید کمک‌های دولتی و همین‌طور اعانه خیریه‌ها، ریسک بالاتری را در مواجهه با بلایای طبیعی پذیرا می‌شوند. (به عبارت دیگر، از بیمه‌کردن خانه و زندگی خود امتناع می‌کنند.)

به همین جهت، برخی سیاستگذاران معتقدند حتی صرفِ وجود بیمه حوادث (نظیر بیمه‌های مسئولیت، بیمه آتش‌سوزی و بیمه زلزله) نمی‌تواند مردم را مجاب کند که پیش از وقوع حادثه به فکر جبران آن باشند.

در اینجا است که دولت و ابزار سیاستگذاری وارد می‌شود. در کشورهایی که احتمال وقوع حوادث غیرمترقبه در آن‌ها بالاتر است، دولت‌ها باید «الزاماتی» در مورد بیمه‌کردن زندگی و دارایی‌های افراد را تدارک ببینند.

اما اگر-به عنوان مثال-سیل 80 درصد از خانه‌های بیمه‌شده در یک ناحیه را از بین ببرد، آیا شرکت بیمه‌گر ورشکست نمی‌شود؟

واقعیت این است که شرکت‌های بیمه‌گر، راه‌حل‌هایی برای این وضعیت دارند. ساز و کار «توزیعِ ریسک»، موجب می‌شود که درآمد حاصل از بیمه‌کردن خانه‌های چنین مناطقی، در جای دیگری سرمایه‌گذاری شود تا ریسکِ احتمالی ناشی از بیمه‌کردن همه خانه‌ها در یک منطقه حادثه‌خیز، کاهش پیدا کند.

علاوه بر این، بیمه‌ها می‌توانند جزئی از حلقه تکمیلِ سیاستگذاریِ دولت باشند: وقتی همه ملزم به بیمه‌کردن خانه‌شان در مقابل سیل و زلزله باشند، مطمئنا استانداردهای ساخت‌وساز ضد زلزله و ضد سیل هم بالاتر می‌روند. به عبارت دیگر، شرکت بیمه‌گر فقط خانه‌هایی را بیمه خواهد کرد که استانداردهای سطح بالا را رعایت کرده باشند.

در جریان توفان «کاترینا» در آمریکا، دولت هزینه خسارت‌های ناشی از سیل را پرداخت کرد.

برخورد از بالا: مدیریت بحران

به طور کلی دو نوع رویکرد در مورد جبران خسارت‌های ناشی از بلایای طبیعی وجود دارد: رویکرد برخورد از بالا و رویکرد برخورد از پایین .

در رویکرد برخورد از بالا ، پرداخت همه خسارت‌ها توسط دولت انجام می‌گیرد، یعنی همان کاری که دولت‌های آمریکا، ژاپن، چین و ایران انجام دادند. این سیاست هر چند می‌تواند در کشورهایی با تعداد فجایع طبیعیِ کمتر واقعا راهگشا باشد، در جایی مانند ایران که تعداد، شدت و عمق فجایع بسیار زیاد است، به شدت هزینه‌بردار و غیرکارا خواهد بود.

علاوه بر این، در مواجه با رخدادهایی از نوعِ «قوی سیاه» (رخدادی غیر قابل پیش‌بینی که وقوع آن بسیار هزینه‌بر است) حتی توانایی دولت برای پاسخ مناسبِ اجرایی و مالی هم به شدت کاهش می‌یابد.

به عنوان نمونه، ایران به هیچ‌وجه برای مدیریت بارش حدود 500 میلیارد متر مکعب باران و برف (میزان بارش‌ها در بهار 1398) آمادگی نداشت، چرا که این موضوع اساسا حتی پیش‌بینی هم نشده بود. هجوم ملخ‌ها به اراضی کشاورزی جنوب کشور هم رخدادی کم‌سابقه در 4 دهه اخیر بود که باز هم به دلیل فرکانسِ پایین رخداد، آمادگی در مقابل آن اساسا بی‌معنا به نظر می‌رسید.

این دو رخداد، هر دو از نوع «قوی سیاه» بودند و به این ترتیب، سخن گفتن از آمادگی در مقابل آن‌ها تقریبا غیرممکن به نظر می‌رسد.

برخورد از پایین: در تابستان به فکر زمستان باشیم

در مقابلِ برخورد از بالا (پرداخت خسارت‌ها از سوی دولت) می‌توان به شیوه‌های دیگری هم برای جبران هزینه‌های ناشی از بروز بلایای طبیعی فکر کرد: «بیمه اجباری حوادث و بلایای طبیعی».

«بیمه اجباری» (compulsory Insurance)، در واقع نماینده برخورد از پایین است.

بیمه اجباری، یکی از اقسام بیمه است که در عمده موارد، خسارت را به فردی به غیر از فرد بیمه‌گذار پرداخت می‌کند. به عنوان مثال، بیمه شخص ثالث، یک بیمه اجباری است و بیمه‌گر (شرکت بیمه) تنها در صورتی خسارت پرداخت می‌کند که بیمه‌گذار به شخص سومی آسیب‌ رسانده باشد.

بیمه‌های اجباری، اقسامی از بیمه هستند که معمولا شخصی به غیر از شخص بیمه‌گذار را هدف می‌گیرند. (منبع: گتی ایمیجز)

استاندارد ساخت مسکن در ایران نباید تنها محدود به رعایت اصول ساخت برج‌های ضد‌زلزله محدود شود، بلکه باید نوعی بیمه اجباری برای آمادگی و جبران خسارت بلایای طبیعی هم ایجاد شود.

عدالت: به هرکس چقدر بدهیم؟

اما اگر بپذیریم (و یا دست‌کم، فرض کنیم) که دولت‌ها مسئول پرداخت خسارت‌های ناشی از بلایای طبیعی هستند، این پرسش پیش می‌آید که به هر فرد یا خانواده آسیب‌دیده، چقدر باید پرداخت شود؟

این پرسش واقعا مهمی است، چرا که نمونه‌های جالب‌توجهی در عالم واقع دارد: در جریان توفان «کاترینا»، دولت آمریکا کمک‌های مالی خود را به شکل یکسان به آسیب‌دیدگان تخصیص نداده بود. در این ماجرا، کسانی که خانه‌های گران‌قیمت‌تری داشتند، پول بیشتری در قبال کسانی دریافت کردند که خانه‌های ارزان‌تری داشتند.

پرسش این است که آیا دولت باید به ثروتمندان پول بیشتری پرداخت کند، چون آنها برای بازسازی خانه‌های‌شان به پول بیشتری احتیاج دارند؟

یک مثال تاریخی: یکی از نویسندگان نشریه «شیکاگو تریبیون» در جریان آتش‌سوزی بزرگ شیکاگو در سال 1871، این‌طور استدلال کرده بود که کمک‌های مردمی و دولتی ابتدا باید به سوی ثروتمندان روانه شوند و بعد به سوی فقرا، چرا که ثروتمندان به دلیل سبک زندگی‌شان تحمل بی‌خانمانی، شب را در خیابان به صبح رساندن و سرما را ندارند، ولی بسیاری از فقرا پیش‌تر چنین تجربه‌هایی داشته‌اند!

برای ملموس‌شدن موضوع، اجازه بدهید مثالی وطنی بزنیم که البته امیدواریم هیچ‌وقت رنگ واقع به خود نگیرد: فرض کنید زمین‌لرزه ای 7 ریشتری در تهران رخ می‌دهد و بخش بزرگی از خانه‌ها تخریب می‌شوند. آیا دولت باید برای ترمیم خانه‌های لوکس و چند میلیارد تومانی شمال شهر تهران، همان اندازه هزینه کند که برای بازسازی خانه‌های ارزان‌قیمت در جنوب شهر تهران؟

دولت تخصیص‌دهنده خوبی نیست

پاسخ این پرسش‌ از دل خود پرسش‌ بیرون می‌آید.

مشکل اصلی با دولت‌ها در عمده نظریات اقتصادی این است که دولت‌ها عمدتا تخصیص‌دهندگان خوبی نیستند. امروز تقریبا همه می‌دانند که دولت‌ها، به واسطه دوری و نزدیکی‌شان به جریانات سیاسی، می‌توانند جریان تخصیص منابعِ محدود را به دلخواه تغییر دهند.

از طرفی، اگر دولت منابع کافی برای پرداخت هزینه‌های ناشی از سیل را در اختیار نداشته باشد، آسیب‌دیدگان مدت بیشتری را در کمپ‌های موقت به سر خواهند برد. این در حالی است که فرآیند بازسازی با استفاده از منابع دولتی (بنا به تجربه ما ایرانی‌ها) می‌تواند حتی بیش از یک دهه طول بکشد.